法国行政法院的起源及其性质之争

法国行政法院的起源及其性质之争

在某种意义上，法国是现代行政法的发源地，而法国的行政法又是从法国的行政法院中制造出来的。因而就行政法而言，法国行政法院自然占据着无可比拟的地位。行政法院不仅在法国获得法国学者与普通民众热情的支持，甚至在世界范围内，都因其独特的功能与制度，以及有效的运转而得到一致的赞赏。法国行政法院的独特之处在于，在法国这样一个严格执行三权分立的国家，在行政这一领域，却把行政权与对行政的司法审查权和谐的统一在一个国家机构中。这不仅仅是一个个性的问题，而应该视为政治理论中的一项奇迹。这种将行政职能和司法职能相混淆，在宪政理论上是不可想象的。但是它却在法国顽强并且良好的发展起来了。正如任何一项成功的制度后面都有历史传统与政治文化的积淀一样，法国行政法院背后也有其自身的独特的历史智慧与文化解释。

一、法国行政法院的历史沿革

要了解法国的行政法院，首先不得不对其历史演进进行考察。评判一项制度，若仅关注当前，而缺乏历史的纵深，必然会走向偏颇。同样，对于法国行政法院今天的尊崇地位，如果我们不去历史的看待，必然会以为其是一项制度的怪胎。法国行政法院，并非是在短时期内就直接设立起来的行政司法审查机关，它的发展是经历了一个漫长的过程。早在大革命之前的法国，当时的国王参事院（Counseil du Rio）就已经具有行政法院的影子。国王参事院类似于英国封建体制中的王座法院（Curia Regis），但与英国不同的是，它主要是一个负责处理大贵族之间的争议及缓解他们的紧张关系的政治性的仲裁机关。1国王参事院向国王提供法律与行政方面的建议。由于当时把持最高法院的封建贵族热衷于垄断所有的法律事务，最高法院经常撤消国王参事院决定。但不管怎样，此时的法国并没有形成完整的行政审判制度，更不论行政法院。1789年的法国大革命实际上对行政传统进行了一次彻底的割裂。1789年之后，法国的行政审判进入了一个新的时期，与行政审判对应，行政法院也开始了从无到有的发展过程。而在随后的两百多年里，法国的行政审判制度不断发展成熟，行政法院也因此不断地成长起来。为了便于考察，学界一般将法国行政法院的历史进行阶段划分。2

1）从1790年到1799年法国不存在一个专门的行政审判机构来处理行政纠纷。大革命之后，法国首先废除了最高法院对行政权的干预。1790年8月制宪会议颁布了《司法组织法》第13条规定：“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关活动，也不能因其职务上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论。”这一条至今在法国仍然有效。由于普通法院的大门向行政纠纷永远的关闭，在这一时期所有的行政纠纷原则上由行政官员自己来解决。在1792年之前是法国国王，1792年君主制被推翻后，是各部部长来处断行政纠纷；其它案件由省督处理。行政官员也是法官，行政机关是自身案件的裁决者。这种权力的存在源于一个重要的理论前提，即：“裁决行政，本身就是行政”。3显然这种情况下不能给个人丝毫的安全感。这一时期被称为行政法官审判时期。

2）从1799年到1872年，法国行政审判进入了保留审判权时期。1799年，拿破仑设立了国家参事院，即现在的法国最高行政法院前身。这一时期，法国的行政法院只享有“间接司法权”（justice retenue）：如果某一公民不服行政机关的决定或者认为某一行政行为侵犯了自己的权利，他必须首先向主管的部长提出申诉。只有当其对部长的决定仍不满意时，才可以向国家参事院提出复议申请。而国家参事院本身不能做出自己的裁决，它只能向部长的上级，即政府首脑，提出解决这一争议的建议，而由政府首脑做出

1 See A. Sheenan, The Parlement of Paris (London,1968),for an authoritative study in English .转引自[英] L·赖维乐·布朗, [英] 约翰·S·贝尔：《法国行政法》，高秦伟, 王锴译。中国人民大学出版社2006年版，第41页。

2 曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社1998年版，第339页—341页。

3 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第554页。

最终的决定。在此期间，国家参事院内部于1806年发展出一个特殊的部门，即“争讼委员会”（Commission du Contentieux），专门负责向政府首脑提供解决行政争议的建议。这一个部门就是后来法国最高行政法院“诉讼部”前身。

3）1870年普法战争之后，当时的国防政府曾一度取消了国家参事院。但是在1872年5月24日，法国议会制定的一部法律中，恢复了国家参事院。更重要的是，法律中同时规定国家参事院以法国人民的名义行使审判权力。这样，行政审判不再属于国家首脑保留的权力，行政审判正式取得独立的地位。国家参事院在法律上成为最高的行政审判机构，具有了法律上的合法性与正当性。

4）1872年的法律并没与对行政诉讼程序进行明确的规定，此前行政案件须首先向部长申诉的惯例仍然存在。由于部长裁决的前置程序，国家参事院对于行政案件仍然无法行使直接的管辖权。到1889年12月，在卡多（Cadot）案中4，法国国家参事院正式废除了向部长申诉的惯例。自此之后，除非法律明确规定了诉讼前置条件，法国国家参事院便可以直接的受理当事人之间的诉讼。这一案件使得国家参事院行政审判权得到正式的确立。国家参事院也正式的成为法国的最高行政法院。自此之后的历次改革都是对行政法院的组织和职权的调整，行政法院的创设过程，已在1889年完成。

（5）1889年后的改革。到1926年，法国开始对省级行政法院进行改革，变一省一个行政法院为数省一个行政法院，全国共设立了22个省际参事院。同时，省长不再兼任省行政法院院长。到1953年，法国又调整省际参事院的地位，使省际参事院管辖扩大到一般权限，作为行政案件的初审法院。并改名为行政法庭。为了减轻最高行政法院的诉讼负担，1987年12月31日，法国根据行政诉讼改革法设立了上诉行政法院，分担最高行政法院大部分上诉审的管辖权。

由上可见，法国行政法院的发展如所有成功的法律制度一样，经历了漫长的历史过程。法国行政法院逐步地从弱变强，从依附于行政机关到相对独立。在这个过程中，法国的行政法院逐步的与实际行政分离，从最初的行政咨询机构，发展成为具有独立审判职能的行政法院。

二、历史背后的博弈

法国为何产生了独立于普通法院之外的行政法院？这是一个让诸多外国学者迷惑

不解的问题。如果不了解真相，当看到一个完整的主权国家，在内部却设立两套法院系统，并且为了解决它们之间的权限争议，再设立一个权限争议法院，我们很容易会发出这种质疑：是过度的机构分权还是政治家狂热的结果？

当一个国家决定对政府的行政行为进行司法监督的时候，它的选择通常只有两个5：一种是将这项司法监督的权力赋予给普通的法院。这是一种盎格鲁—撒克逊式的制度。这在普遍实行普通法制度的英美法系广泛存在。这些国家认为政府不应服从特别法，而应服从普通法。在这些国家即使成立了若干专门的行政法院（比如税务方面）。不过，对它们的判决若提出上诉，仍由普通法法院管辖。另一种则是将这项司法监督的权力赋予已存的普通法院，但是在法院内部实行理讼分开。即如现在的中国，全国只有一套统一的法院系统，但是在法院内部单独设立行政庭，受理行政诉讼。之所以实行这种统一的法院，但理讼分开的制度，是因为这些国家认为政府部门和个人二者服从不同的准则。这种办法有利于在确保只有一种特定行政法的同时，排解诉讼案件分类的难题。但是法国却独辟蹊径，“创造发明”出由行政法官进行监督的行政法院审判制度。事实上，法国行政法院的产生是历史发展的结果。在分析其演进过程中，我们仍然可以发现巴林

4 关于本案的具体内容，可参见胡建淼主编：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第618页—620页。

5 [法]让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第683页—第684页。