新形势下镇控制性详细规划编制方法研究——以莱州市沙河镇为例

设施用地。在镇控规中，对这两类公共设施的配置标准各有所侧重。
对于公益性设施，控规中要做到根据人口、城镇发展水平科学预测，定点定量，保证刚
性需求；对于非公益性设施做到总量把握，弹性控制，更多地依靠市场运作。
表 3-1 公益性设施与非公益性设施分类表
其中
公益性设施 行政办公用地 文化设施用地 教育科研用地 体育用地 医疗卫生用地 社会福利用地
我国多年的城乡二元结构导致城市和镇作为不同形式的生产、生活的空间载体，在发展
阶段、规划目标、性质职能、影响范围等方面存在较大差异。作为控规的对象及主体，其差
异性决定了控规编制策略的不同。表 2-1 为笔者对城市、镇控规编制对象差异性的归纳总结。
表 2-1 城、镇控规编制对象差异性一览表
编号 1
2 3 4
其中
非公益性设施 商业用地 商务用地
娱乐康体用地 公共设施营业网点用地
其他服务设施用地
3.4.2 城镇级与社区级公益性设施配置
由于未来以组团规模为主的房地产开发，其内部公益性设施的配置将在修建性详细规划 中得以有效的控制。本次研究在全面考虑、分级配置的基础上，鉴于可操作性和规划实施上 的成效，着重控制城镇级公益性设施，社区级公益性设施将在设计导引中提出种类级结构比 例的建议。
2.2 编制方法差异性
控规编制主要考虑控规与总规衔接程度、控规层次、用地布局、片区街坊面积划分、特
色风貌塑造、指标体系、公共服务设施以及控制力度等方面，进而在这些方面探讨针对镇控
规的规划策略，表 2-2 为城市、镇控规在编制方面的差异性总结。
表 2-2 城、镇控规编制方法差异性一览表
编 内容
号
城市
3.4.1 公益性设施与非公益性设施区别
按照设施是否盈利，将公共设施分为公益性设施与非公益性设施。不盈利或少盈利的，
使用者无排斥性，具有公共产品属性的相关设施为公益性设施，包括行政办公用地、文化设
施用地、教育科研用地、体育用地、医疗卫生用地和社会福利用地；以盈利为主要目的为非
公益性设施，包括商业用地、商务用地、娱乐康体用地、公共设施营业网点用地和其他服务
3．镇控规编制关键问题的探讨
3.1 项目简介
沙河镇位于山东省莱州市西南部，是以制造业为主导的工业强镇，尤其是占有我国小型
装载机加工市场份额的 70%。2011 年，沙河镇实现地方财政收入 9190 万元，规模以上固定 资产投资 193450 万元，规模以上工业增加值 426852 万元，农民人均纯收入 10926 元，城 镇化率 17.16%。沙河镇作为莱州经济发展的次中心和辐射农村腹地的公共服务中心，在推 进新型城镇化进程、加快经济发展、实现要素集约配置、提升综合实力、引领其他镇科学发 展中具有重要的示范带动作用。
染和喷漆产生空气污染。
控规将规划范围内的工业集中于南
部的工业片区，取消工业居住混合用地的
设置。
3.3.2 商业居住混合用地现状
及规划策略
图 3-4“前商后居”商业尺度及功能示意图
现状商业居住用地以便民式商业服务设施为主，主要分布镇区东部旧居住区内，多以低
层商业、“前商后居”的院落形式存在，集商业、居住、仓储等多种功能于一体（图 3-4），
图 3-1 规划范围示意图
图 3-2 土地利用规划图
图 3-3 规划结构图
3.2 土地权属类型多样 3.2.1 国有土地、集体土地混杂
规划范围内的土地权属包括国有土地、集体土地等，其中集体土地的处置是镇控规中最 直接涉及民生的重要问题。现状行政办公、教育科研、医疗卫生等公共管理与公共服务设施 用地以及部分新建居住区和工业用地已转变为国有土地，但村庄用地以及未开发建设的土地 均为集体土地，并且占据规划范围用地面积的五成以上。在这样的条件下编制镇控规，土地 利用规划方案的制定不仅要符合上位规划、楔合政府发展意图，更要满足各村的发展诉求。
3.2.1 基于土地权属变更的规划策略
为协调镇、村之间，各村之间的利益关系，减小集体土地征用阻力，本次控规编制采取
以下两种策略：一是在用地布局上将区位条件较好、环境品质优越、靠近公共服务中心的居
住用地首先考虑作为村民的安置地，并采取整村搬迁安置的原则，避免割裂原有的社会关系
网络，保持原有农村社区村民广泛的亲缘性；二是充分考虑各村经济留用地的分布及利用情
2．城、镇控规编制差异性
《城乡规划法》出台之前，控制性详细规划一般仅涉及城市中的某些片区或城市总体规
划范围内控规全覆盖，鲜有涉及镇一级别的研究。由于镇与城市相比有很大不同，所以镇控
规不能单纯套用城市控规的编制方法，而是应该从镇自身的特点出发，因地制宜地探索适合
镇未来发展的控规体系。
2.1 编制对象差异性
【关键词】镇控规；编制方法
1．镇控规编制的背景
1.1 镇控规的法定依据
2008 年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》第一次将镇控规提到了法律高度， 明确了“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民 政府审批”这一内容。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中更是将镇控规的地位提 升至与城市控规同等的高度，进一步规范了镇控规编制工作。随着相关法规的颁布实施，镇 控规的编制有了法定依据，相应的工作也得以展开。
况，在相应性质的用地上培植村集体经济稳定收入的经营性项目，以确保基于土地权属变更
的规划方案可操作，减小实施阻力。
3.3 混合居住用地特色鲜明
镇与城市在居住用地类型上有很大不同，城市中混合居住用地较少，而在镇区范围内，
由于村民的宅基地不仅承担居住功能，也是承载村民生产活动的空间载体。尤其是以沙河为
代表的工贸型城镇，家庭工业作坊以及沿街的住房作为商业用途使用的宅基地建设模式普遍
内容
发展 阶段
规划 目标 性质 职能
影响 范围
城市
高级
为居民 相对简单 大，辐射
力强
镇
初级
为居民+ 村民
相对复杂 小，受外 界影响大
原因 镇具有城乡双重特性，处于规模上由乡村居民点向小城市过渡 以及城镇化水平上由初级阶段低级向初级阶段高级过渡的特殊 时期，城乡用地混杂特征明显，镇内部的差异性也远远大于城 市间不同区域的差异性。 镇控规除了满足镇本身居民活动所需要的环境条件外，还必须 考虑为周围农村的村民服务。 镇控规一般要求镇区全覆盖，镇区是农村政治、经济、文化的 中心，所以其用地承担的功能有“麻雀虽小五脏俱全”之特点。 城市对周围区域有较强的辐射影响力，而镇的影响区域小，发 展的快慢强弱主要由周围区域的发展力量来决定，因此镇与其 周围辐射影响区域的关系具有密不可分性。
商业居住混合用地（RB）。
3.3.1 工业居住混合用地现状及规划策略
现状此类用地主要分布在规划范围东北部的于家村。因工业与居住混杂，生产安全隐患
较大，对居民的生活造成极大干扰。家庭
作坊生产工艺落后，对环境污染严重。其
中，废旧塑料造粒排放废料废气，主要是
对水环境和空气造成严重污染，小型机械
加工主要是在切割零配件时造成噪声污
1.2 镇发展的政策机遇
全国及各省市百强镇、重点镇及各类型示范镇的创建为镇一级的建设提供了强大的政策 推力，加之相关人才、管理、税收及资金等方面的扶持对于镇控规工作的开展提供了有力保 障。
1.3 镇建设的必然诉求
目前，城市周边的资源外溢现象越来越普遍，镇逐渐成为承接城市产业与功能转移的空 间载体。多数镇也面临着基础设施完善、居住环境提升，公共环境塑造等一系列问题，如何 把握机遇，集聚与整合各类资源，提供相应的城镇配套设施，加快人口集聚以促进城镇化进 程是镇控规编制的题中应有之义。
存在。基于现状调研，为适应此类城镇特殊居住用地类型，除参照《城市用地分类与规划建
设用地标准》（GB50137—2011 年）外，用地现状图上另设置两类性质可兼容的混合用地：
一是以生产废旧塑料颗粒、加工小型机械零件为主的家庭工业作坊，将其定义为工业居住混
合用地（RM）；二是以宅基地为依托，沿街住房改造为商业用途的居住类型，将其定义为
经营以日常百货为主，以居住区内部的居民为主要的消费对象，业态层次低。
为尊重当地居民的生活习惯、延续特殊的沿街商业形式、满足商业设施服务半径以及保
持规划街区的生机活力，控规中在沙河北岸的商业中心以及各居住片区商业服务中心布置适
当的商业居住混合用地，形成此类特色用地“大分散小集中”的布局模式。
3.4 公益性设施配置研究
控规与总
1 规衔接程 较紧密
度
分区-片
2 控规层次 区-街坊-
地块
3 用地布局 ——
片区、街
4 坊面积划
大
分
特色风貌
5
弱
塑造
6 指标体系 ——
公共服务 7
设施
——
8 控制力度 刚性大
镇 紧密 片区-街 坊-地块 ——
小 强
——
—— 弹性大
原因及对策
城市规划层次较多，而且大中城市往往还编制分区规划，而镇 规划层次少，总体规划是指导镇控规的最紧密上位规划，镇控 规更能落实镇总规的意图。 城市用地面积较大，结构层次复杂；镇区用地面积较小，结构 层次相对简单，同时缺乏自上而下和自下而上的互动反馈过 程。 镇在用地布局方面，主要从用地经济性、方便居民的日常生活、 维持良好的邻里关系等几个角度出发来考虑城镇建设。其中， 用地经济性方面，镇沿街商业发达，在规划中对镇主干道两侧 的防护绿地进行适当的调整，且用地性质多以商住混合为主。 在社会关系方面，城市居住小区的模式不利于镇居民的交流， 镇用地布局可采用街坊式的邻里结构，以维持镇居民融洽的邻 里关系。 片区、街坊是由城市交通围合的，在城市中是适宜汽车为主导 的的出行方式，而在镇一级别小汽车拥有量水平低，加之规划 要适应城镇特色风貌建设，所以镇的片区、街坊尺度宜迎合慢 行交通的特点，较城市适当降低。 多数镇的形成是基于自然的演化，个体间特色风貌的差异性较 城市大的多。编制镇控规应着重考虑地缘性特色风貌的强化， 一是将总规中的用地由中类细分为小类时注意选择，二是城市 设计引导突出地域特色。 建筑密度：为延续镇的风貌和肌理，建筑一般以低层和多层为 主，适当控制高层建筑，建筑密度指标的选取可参照城市老城 区。 容积率：较城市适当降低。 绿地率：因镇区周围农田较多，环境与城市相比较好，故绿地 率指标的选取可以按照城市绿地率指标的低值选取。 城市、镇居民的生活需求不同，与其相对应的公共服务设施的 种类、规模等都具有各自鲜明的特点。一些镇一级的公共服务 设施不仅要考虑服务镇区居民，还要辐射整个镇域。 镇发展速度较快，影响发展的可变因素较多，未来具有很大的 不确定性，用地控制宜在掌控刚性的基础上适当增大弹性。故 编制镇控规要紧紧抓住阶段性的主要问题，同时尽可能多考虑 一些不确定的因素，留有充分的发展余地，编制弹性稍大的规 划。
新形势下镇控制性详细规划编制方法研究
——以莱州市沙河镇为例
张 璞 张军民 王林申 徐 腾
【摘要】自 2008 年《中华人民共和国城乡规划法》出台以来，镇控规的编制纳入了法制化轨道。但
目前全国并没有针对镇控规的编制规范，大多数案例依然遵循城市控规的编制思路和技术指标，这对于快 速发展时期的镇控规缺乏针对性，不利于解决镇规划中的实际问题和突出镇的特色。本文在对城市、镇控 规编制差异性归纳总结的基础上，以莱州市沙河镇为例，对镇控规编制中出现的土地权属类型、混合居住 用地形式、公益性设施配置以及基于空间句法的道路系统规划做了研究，并提出一些有针对性的建议，以 期对后续镇控规编制工作有所借鉴。
1.Baidu Nhomakorabea 镇总规的执行落实
以往针对镇级别的规划体系只有一级，即镇总体规划。但由于镇总体规划过于原则化与 刚性。镇控规的出现解决了镇规划体系中灵活性和弹性的问题，大大提高了总规执行过程中 的可操作性。制定镇控规有助于从宏观与微观、整体与局部的双重属性层面对镇的规划建设 环节进行分层次管理，既有整体控制，又有局部要求，既能继承、深化、落实总体规划意图， 又可直接指导修建性详细规划的编制，保证镇规划体系的完整性。
3.4.3 相关国家规范及标准的参照
（1）国家《镇规划标准（GB 50188-2007）》要求 控规结合新版用地分类标准及沙河现状，对《镇规划标准（GB 50188-2007）》中提到
本次镇控规编制的范围西起国道 206、 东至莱沙路、北抵阳春路、南达省道 308， 规划范围面积 576.38ha。该规划范围东邻 《莱州市沙河镇总体规划（2012-2030 年）》 确定的工业片区，是镇区居住、商业、公 共服务及部分工业职能等的空间载体，是 镇区集中的生活片区，如图 3-1、图 3-2、 图 3-3 所示。