银监发〔2005〕28号 中国银行业监督管理委员会关于印发《农村合作银行监管工作意见》《农村商业银行监管》

中国银行业监督管理委员会关于印发《农村合作银行监管工作意见》《农村商业银行监管工作意见》的通知（银监发〔2005〕28号2005年6月6日）各银监局：为加强对农村合作银行、农村商业银行的监管工作，银监会制定了《农村合作银行监管工作意见》、《农村商业银行监管工作意见》。

现将这两个意见印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

请将这两个意见转发给辖内农村合作银行、农村商业银行。

二○○五年六月六日农村合作银行监管工作意见为促进农村合作银行持续稳定健康发展，依法合规经营，防范金融风险，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》及有关规章制度，现就加强农村合作银行监管工作提出如下意见：一、监管原则与目标（一）监管原则按照“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念和“明确目标、区别对待、分步提高”的基本原则，2007年以前，参照农村合作金融机构监管标准对农村合作银行实施监管，参照商业银行监管标准实施影子评价。

从2007年起，在风险监管领域，按照商业银行监管标准与要求，对农村合作银行实施监管；在部分监管指标及监管指标计算口径方面，要考虑农村合作银行金融服务的特殊性，实施有效监管。

（二）监管目标1.2006年底以前，按《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行）》口径计算，农村合作银行资本充足率应始终保持在8%以上；不良贷款余额及不良贷款比例实现“双降”，按五级分类口径，平均不良贷款比例达到8%以下。

2.2007年底，按《商业银行资本充足率管理办法》计算，农村合作银行资本充足率达到8%以上；按五级分类口径，多数农村合作银行不良贷款比例达到5%以下。

3.2007年底，其他主要风险监管指标基本达到商业银行监管要求；在全国银行系统综合评级中处于良好水平。

各级监管部门应督促农村合作银行测算主要经营指标，制定分期达标规划与措施。

监管部门应每半年就达标进展及完成情况进行考核评价。

二、资本监管（三）强化资本充足率考核资本监管是增强农村合作银行风险承担能力、约束资产扩张冲动、控制风险程度的有效手段，是防范金融风险、增强社会信誉、完善市场约束的必经之路。

农村合作银行应按“五级分类－提足拨备－做实利润－资本充足率达标”的步骤，对照《商业银行资本充足率管理办法》(中国银行业监督管理委员会令2004年第2号)、《银行贷款损失准备计提指引》（银发〔2002〕98号）和《中国银行业监督管理委员会关于印发资本充足率统计制度的通知》（银监通〔2004〕18号），完成各项工作，达到资本监管要求。

考虑到农村合作银行资金运用的特点，农户小额信用贷款的风险权重将单独设定。

（四）制定资本充足率达标规划农村合作银行开业6个月内，应按照《中国银行业监督管理委员会办公厅关于报送资本充足率达标规划的通知》(银监办通〔2004〕113号)的要求，向监管部门报送资本充足率达标规划。

（五）提高拨备充足程度拨备的充足程度反映了风险抵补能力，也是影响资本充足率水平的重要因素。

农村合作银行应以贷款五级分类数据为基础，计算应提贷款损失准备水平。

贷款损失准备未提足的农村合作银行，应在每年利润分配前补提贷款损失准备，使贷款损失准备充足率逐年提高。

资本充足率达标而贷款损失准备未提足的农村合作银行，应优化资本净额结构，逐年提高拨备充足率，满足风险资产增长对资本的要求。

贷款损失准备已提足的农村合作银行，应将贷款损失准备充足率始终保持在100%。

农村合作银行在提取贷款损失准备的同时，应按照会计核算谨慎性原则和监管要求，提取其他风险资产准备。

（六）形成有效的资本补充机制农村合作银行资本金补充机制，包括增资扩股与自我补充两个渠道。

增资扩股主要采用向原股东配股、在辖区扩募新股两种方式。

鼓励符合条件的农村合作银行以发行次级债方式补充附属资本。

农村合作银行每次增资扩股应募集相对充足的股本，使二至三年内股本总额保持稳定，并符合资本充足率监管要求。

为增强新股东入股的动力，农村合作银行可研究建立股份转让流通机制。

农村合作银行应提高自我补充资本能力，一是提高盈利能力；二是补提拨备；三是利润分配中，将现金分红水平控制在合理比率内，鼓励股份股利分红方式，增加留存收益。

各级监管部门应密切监测农村合作银行资本充足率变动情况，深入分析资本充足率变动原因，及时预警。

对资本充足率持续下降、不能完成达标规划的，要及时在资产规模扩张、资产风险结构、利润分配等方面采取监管措施。

监管部门应对农村合作银行增资扩股工作予以指导和审查。

三、资产质量监管（七）全面推行贷款风险五级分类农村合作银行应按照《中国银行业监督管理委员会关于推进和完善贷款风险分类工作的通知》（银监发〔2003〕22号），2005年全面推行贷款五级分类。

逐步建立贷款管理系统及客户信息系统。

（八）保证贷款五级分类质量和真实性农村合作银行在贷款五级分类初分完成后，应对分类结果准确性、分类认定依据适当性进行复查，持续完善五级分类制度，严格分类标准，不断提高分类的准确性。

农村合作银行应按五级分类和贷款逾期时间两个口径统计上报相关数据。

（九）防范大客户贷款与集团贷款风险农村合作银行应高度重视大客户贷款、集团贷款风险，充分关注授信的行业、地域集中度风险。

参照《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》（中国银行业监督管理委员会令2003年第5号），健全授信管理办法，严格授信管理，防范信用风险。

农村合作银行单一客户授信集中度不得超过15%，杜绝新增超比例单户贷款。

农村合作银行开业前已经超标的单户授信，应制定压缩计划，于2007年底以前达标。

（十）完善股东与社区贷款管理农村合作银行对股东与社区的贷款，既要体现优先为股东、为社区提供金融服务的合作原则，也要充分贯彻金融企业风险防范的贷款原则。

农村合作银行应在风险可控的基础上，制定股东及社区贷款政策，参考《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》（中国银行业监督管理委员会令2004年第3号），对关联交易进行管理。

农村合作银行应将股东贷款、关联交易管理办法报监管部门备案。

农村合作银行董事会或监事会应每年对单户大额贷款、关联交易实施定期审计，对贷款审批程序合规性及贷款风险作出评价，并将专项审计报告报送监管部门。

（十一）切实提高资产质量农村合作银行应高度重视资产质量管理，完善贷款等授信业务的审批管理制度，提高贷款风险分析及管理能力，严把新增贷款质量关。

各银监局应根据当地农村合作银行贷款结构特点，设定正常贷款迁徒率考核标准。

不良贷款率低于3%的农村合作银行，不应再简单关注“双降”指标，而应着重形成充分的风险抵补能力。

各级监管部门应督促农村合作银行按时完成贷款五级分类工作，结合贷款迁徙率和贷款偏离度指标，对贷款五级分类质量和真实性进行检查。

监管部门应密切监测农村合作银行不良贷款变动及迁徙情况，深入分析原因，采取相应监管措施。

对不良贷款比例未按期达标、新增贷款风险较大的机构，应列为监管关注对象，加强监管。

四、法人治理监管（十二）优化股权设置、改善股东质量1.合理设置股权。

股权结构合理是完善法人治理的基础。

农村合作银行股权设置，一要提高投资股、法人股的比重，二要提高单个股东持股比例。

既要改善持股比例过于分散导致的股东对银行风险与发展不够关注和“内部人控制”问题，也要避免“一股独大”、少数股东联合行动对银行不当控制问题。

（1）提高投资股、法人股比重。

农村合作银行投资股比例应达到60%以上。

内部职工股、社会自然人股、法人股比重根据当地经济发展情况合理配置：职工股不得超过总股本的25%，取消社会自然人股不得少于30%的要求，提高法人股所占比例。

在经济较发达的地区，法人股应占较大比重。

（2）适当提高单个法人股东持股比例。

法人股东构成，宜以分散持股的中小企业为基础，兼有若干家持股比例相当、利益独立、持股比例在3%左右的优秀企业。

已开业农村合作银行应通过增资扩股及股权转让优化股权设置。

2.改善股东结构和质量。

农村合作银行在增资扩股时，应重点引进业绩突出，有利于促进农村合作银行完善法人治理的法人股东，监管部门应鼓励和支持农村合作银行引进合格的境内外战略投资者。

（十三）完善法人治理1.健全董事会机能，发挥董事会作用。

一是优化董事会构成。

董事会中职工、社会自然人（包括农户）、法人（包括中小企业、大企业）代表比例宜基本平衡，与股权结构相对应；设1－2名独立董事，开业时或开业一年内到位。

二是提高董事履职能力。

加强对董事的培训，提高董事的专业水平和责任感；吸收具有专业知识、关注银行发展的人士进入董事会。

三是明确董事会职责。

董事会例会应有明确的议题和决策事项。

董事会应承担风险管理、内部审计、关联交易、薪酬等方面的领导决策职责。

规模小的农村合作银行，董事会下可不单独设立风险、审计、薪酬等专业委员会，但董事会的相应职责不得缺失，应建立履职保障机制。

2.建立董事会与高级管理层分工协作的关系，提高内部透明度。

对重大经营管理事项，高级管理人员应向董事会全体成员披露详细情况，杜绝少数人控制现象。

3.充分发挥监事会的监督制约作用。

加强监事会的独立性，充实监事会的力量，提高监事素质。

监事会应明确制定年度工作计划，履行法定职责。

4.贯彻现代金融企业管理方式。

农村合作银行应按现代银行管理要求，重新整合业务流程和管理流程，提高经营效率，由粗放经营模式向集约经营模式转变。

农村合作银行应大力提高高级管理人员和从业人员素质，深化劳动用工人事制度改革，建立市场化的人力资源管理体制和有效的激励约束机制，积极引进管理人才与专业人才，建立“能者上、庸者下”的用人机制。

（十四）加强对高级管理人员履职行为监管自2005年起，监管部门要加强对农村合作银行董事、高级管理人员履职行为的监管。

从合规性、法人治理完善和经营机制转换程度、内控机制建设、风险监管指标、经营业绩等方面进行全方位的考核评价。

对不能适应农村合作银行改革发展的高级管理人员和董事，监管部门应将有关情况通报行业管理部门、董事会或股东大会；对问题严重的人员，监管部门应建议或责令股东大会、董事会对相关人员予以调换，必要时依法取消其相应的任职资格。

（十五）合理设置和管理分支机构农村合作银行分支机构宜采取扁平化模式，缩短决策流程，提高管理效率。

农村合作银行应统筹辖内分支机构布局，重新整合确定分支机构功能，不应将原农村信用社简单翻牌。

应按现代银行管理与风险管理要求制定分支机构授权办法和考核制度，加强对分支机构的管理。

各级监管部门应适当列席股东大会及董事会会议，对农村合作银行法人治理的落实情况、完善程度进行评价。

对农村合作银行法人治理中存在的问题，应及时采取监管措施，督促、指导农村合作银行整改完善。

五、内部控制监管（十六）健全内部控制体系农村合作银行应在全面风险管理框架内，健全内部控制体系，在控制环境、风险识别、控制活动、信息沟通、内部监控等方面予以完善。