政府投资项目实行“代建制”利弊

浅析政府投资项目实行“代建制”利弊

摘要:代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建

人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理,并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务,直至项目竣工

验收后交付使用人的项目建设管理模式。本文主要分析了政府投资项目实行“代建制”的利弊。

关键词:政府投资政府集中代建制公司代建制

中图分类号:f2 文献标识码:a 文章编

号:1674-098x(2012)05(b)-0186-01

1 引言

长期以来,我国对政府投资项目实行的是以“指挥部”、“基建办”等“一次性业主”为运作载体的自建自管自用模式,这种模式除了难以控制“三超”(超标准、超规模、超预算)外,还很容易出现“三低”(低水平、低质量、低效益)问题。近年来,为了改变这种状况,全国各地开始探讨改革政府投资工程管理方式,其中比较有代表性的是深圳、厦门、上海等地,他们共同的特点就是实行“代建制”。“代建制”相对于以往的传统模式,在很多方面起到了积极作用,较好的控制了“三超”的弊端。

代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项

目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理,并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务,直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项日由

建设单位委托专门机构管理,不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型,还直接承担工程全过程的管理和监督职能,由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变,项目的工程技术及管理手段也趋于现代,化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。

目前我国实行“代建制”项目的范围主要集中在非经营性政府投资项目。各地在实际操作过程中,结合本地区的特点,也存在着一些差别。如一些城市规定:凡政府投资额占总投资60%以上的公益性建设项目均实行“代建制”。包括:党政机关办公楼、培训中心,科教文卫体等社会事业项目以及环保、市政道路、水利等其它公用事业项目。有些城市规定:凡总投资额在500万元以上的社会公益项目包括:培训、接待、政府业务用房、公共设施等均实行“代建制”。而也有些城市只选定市政、公路等建设项目作为“代建制”实施的项目范围。

2 代件制的模式

各地“代建制”所采取的模式也不尽相,从代建单位的组建或选定上来分类,主要有两种模式:

一是政府集中代建制。即:政府组建常设的建设管理机构来直接管理工程。该机构的性质一般属于事业单位,其经费来源由政府财政部门直接划拨。在行政隶属关系上,有的隶属于政府的投资主管部门,有的隶属于政府的建设主管部门。

二是公司代建制。即:政府不直接也不指定一专门机构,而是选择

中介性质的项目管理公司来具体管理工程。这时种模式根据项目管理公司选择方式的不同又分为两种方式。

一种为通过短名单有限选定代建单位,如:有的城市通过招标选

定了若干家具备条件的项目管理公司作为代建备选单位,对于某个具体项目,由政府投资主管部门从这几家单位中选择一家作为代建单位。

另一种为通过公开招标的方式择优选定社会中介性质的项目管

理公司做为代建单位。

3 “代建制”两种模式的利弊分析

“集中代建制”的模式,其优点主要是:由于代建单位是事业单位,它的性质决定其在管理工程过程中不以盈利为目的,而且具有很强的独立性,在项目建设实施中没有自身的特殊利益,为政府把关和

节约项目投资资金的责任心相对更强。

同时,由于其属于专业机构,可以充分发挥其人才、技术力量相对较集中的优势,特别是在一些社会专业的项目管理公司尚处于培育、发展阶段的省市。

但这种模式也存在一些问题,其中最大的问题就是由于公务局(或管理中心)为政府指定的唯一代建机构,它不需要经过招投标就可以承揽到所有的代建项目,属于垄断行为,不利于形成市场竞争

格局,而缺少竞争机制的代建单位也就失去了创新和进取的动力,

从经济学角度上来看,难以保证其提供最好的产品和最优的服务。有些专家甚至认为这种模式实际是一种“交钥匙”总承包形式,这

种模式下既没有被代建单位,也没有代建单位。

“公司代建制”模式的优点恰恰是“集中代建制”的缺点:由于代建单位——项目管理公司,通过招投标取得代建资格,这种竞争

机制更符合市场经济的要求。

这种模式的也有其不足:由于代建单位即项目管理公司属于企业,企业的性质决定其以追求利润最大化为终级目标。代建管理公司的其利润一般由代建管理费(投资规模乘以一定系数)和节约投资的

奖励构成。这样造成的结果是,项目投资规模和建设标准在一定程度上与其有利益关系,如投资规模越大,其获得的项目管理费可能

越高,因此其为政府把关和节约项目投资的动力“先天”不足。而另一方面,其为获取更多的“提成”,可能出现压低投资,压级压价,使用低档材料,降低标准等问题。而且,代建公司的企业性质,决定其天然具有不稳定性,特别是在目前相关法律尚不完善的情况下,

一旦代建公司撤销或转行,将无法落实“质量责任终身制”。

可以说,在项目管理公司尚未形成规模以及相关配套的法律、法规尚未完善的情况下,“集中代建制”模式应该是一个理想的选择。