征收征用与私有财产权的保护(王利明)

征收征用与私有财产权的保护王利明

王利明院长出席“物权法与房地产业发展专家论坛”

11月20日，由成都市人大法制委员会和市房管局联合主办的“2005中国(成都)物权法与房地产业发展专家论坛”在蓉开讲，我院院长、全国人大法律委员会委员、物权法起草专家王利明教授出席了此次论坛。此外，全国人大常委会委员扈纪华、建设部政策研究中心主任陈淮、国务院发展研究中心研究员丁宁宁教授为在场的200多名代表热议了这部关系人民群众切身利益的民事基本法律。

附：演讲实况：

主持人：现在论坛继续进行，第二场演讲由王利明先生进行，王利明现任中国人民大学法学院院长、博士研究生导师，兼任国务院学位委员会法学学科评议组成员、中法学会民法学研究会会长、十届全国人大代表、全国人大法律委员会委员、最高人民法院特邀咨询员、最高人民检察院专家咨询委员会委员、中国国际经济贸易仲裁委员会副主任、建设部顾问，他演讲题目是“征收征用与私有财产权的保护”。下面有请王利明先生。

王利明：各位领导、各位来宾、大家早上好，非常感谢论坛主持者邀请我来讲几点意见。我今天主要是谈公共利益与征用的问题。公共利益是公法、私法普遍关注的重点问题，也是公权力和私权利连接的焦点。因为其关系到如何限制政府权利，保障个人财产权利的问题，认真处理好征收、征用及补偿问题，也是构建法治社会的重要内容。今天我们讲法治这个概念，尽管在学界有不同的看法，学者的理解很不一样，但是我个人认为，法治实际上可以用八个字来概括，就是依法“限制公权、保障私权”，公共利益这个问题就是要着力解决公权和私权、公共利益与私人财产权利之间平衡的问题。

物权法草案7月10日草案公布之后，其中有关公共利益与征收征用问题获得了社会高度关注，可以说各界反映比较激烈的很多都是围绕着物权法草案中有关征收征用的几个条款。物权法草案第四十九条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿”。物权法草案第68条、第128条也进一步规定了对公民个人财产以及用益物权等的征收征用的限制及其补偿。但是，社会各界对这几个条款的修改提出了不少意见。其中有一条重要的意见就是，物权法中应当对公共利益下一个准确定义，他们认为在我们实践中，不少地方政府机关在拆迁中，不适当地借用了公共利益这个旗号，所以一些征收、征用、拆迁的情形存在着这样那样的问题，迫切需要在物权法中对公共利益下一个明确的定义，这样对于防止公共利益被滥用，对于充分保障公民财产权具有非常重大的意义。

这个建议我觉得确实是有道理，但是我们在讨论过程中，可以说对这个意见经过了认真的研讨，查阅了大量的国外文献资料，我个人认为，在物权法中要对公共利益下一个准确定义是非常困难的。我觉得“公共利益”的最大特点可能就在于法律的文本很难准确地对其下一个定义，而只能留待通过有关的程序解决或者是通过司法在个案中进行解释。

为什么立法上很难对公共利益下一个准确定义呢？我想有四个方面原因。

第一个原因就是公共利益概念本身具有概括性，公共利益内容非常宽泛，其不仅仅包括经济利益，还包括非经济化的利益。公共利益的范围也可以体现在文化，秩序、安全中，所以可以说公共利益涵盖范围越来越宽泛。有人也建议我们在界定公共利益时能不能采取一些排除办法，即把商业利益排除出去，剩下的就是公共利益。我们说这种排除法也是很难的，商业利益和非商业利益可能是交织在一起的，一个小区他不仅仅是开发的商业住宅，有可能还涉及到学校、医院、环境问题等等，诸如这些问题我们不能简单地说其就是一个商业利益问题。在学理上讨论的公共利益常常被认为是不特定人享有的利益，但是特定和不特定也是相对的，特定享受利益主体的范围也是不特定，如果其对象是社会开放的群体，其也可能转化成了公共利益。

第二个原因，公共利益的内容是不断发展的，它是一个开放的概念。公共利益因不同社会发展阶段，各国的具体国情、经济发展水平而具有不同内涵，它和国家政策、不同时期的社会需要有着非常密切的联系，其内容很难穷尽。我们今天在立法上对公共利益进行了界定列举，但是这种界定列举很难概括公共利益的内容，也很难预计明天可能会发生的变化。举一个简单的例子，在几十年前，很多国家并没有把消费者利益它看作公共利益的范围，认为这纯粹是一个商业利益问题，但是在最近这几十年，随着世界各国对消费者利益保护的加强，很多国家的判例学说，越来越承认消费者利益也可能是公共利益保护的对象，这就表明这个概念是不断发展的。

第三个原因，公共利益本身具有一定程度的不确定性。之所以公共利益具有不确定性，是因为首先就是对于利益评价具有相当的主观性，也就是说公共利益有些时候是因人而异的。比如说刚才陈淮先生也讲了，我们要拆除小区，我们看有利于环境，可能是符合公共利益的，但是也有可能从另外一个角度看待这一问题，这个小区有一定的历史价值，可能展现了一定的传统、习惯或者保留这样当地历史的原貌，这也可能体现公共利益。这是一种看法，是从不同角度来理解，很多学生认为公共利益具有一定的主观性。另一方面就是我们刚才提到了受益对象也有不特定性，随着不特定的人越来越多也可能转化为公共利益。

第四个原因，公共利益的分层次性。我们不赞成在物权立法里面详细规定公共利益，因为这个概念本身是分层的，体现了层次的复杂性，公共利益是一个概括性非常强的概念，它包含了各种层次的公共利益，首先是关系到全体社会成员共同的利益和国家主权的利益，这一类属于比较典型的公共利益；其次是个人的生命、健康、自由等法律要保障的基本价值的利益；三是不特定人的经济、社会、文化、教育等方面的利益，四是交易安全、秩序利益等等。很多学者列举了各种类型，但是我们注意到这些列举内容具有层次的区分，比如说国家主权利益是最高的利益。我们说建造一个小区，它可能有利于增进地方就业，增进地方财政收入，从这个角度来说有人也把它归结为公共利益。但这种公共利益怎么能够和国家的主权利益相并列呢？这样来看公共利益类型非常复杂，在法律上是很难进行表述以及进行准确的界定。所以很多国家把这个问题留待司法去判断，也是这个道理。

那么是否可以采用排除的办法来界定公共利益，例如，在界定“社会公共利益”的概念时，将单纯的商业利益、企业利益、集团利益甚至国家利益从公共利益中予以排除，从而从反面来界定公共利益的内涵呢？我们认为，此种方法较之于正面界定公共利益的办法具有可操作性，至少从学理上看，单纯的商业利益或某些特定人受益的利益以及单纯的团体利益是