关于推进大型活动公共安全管理社会化的几点思考_秦立强

【基金项目】本文为2005年国家哲学社会科学基金重点项目“大型活动公共安全社会化管理研究”(项目编号:05A Z Z 005)的成果之一。

【作者简介】秦立强(

1966—),男,安徽人,中国人民公安大学教务处副处长,教授,硕士研究生导师;董亭(1984—),男,江苏人,中国人民公安大学行政管理专业硕士研究生。

2009年第2期N o .22009　J o u r n a l o f C h i n e s e P e o p l e s P u b l i c S e c u r i t y U n i v e r s i t y(S o c i a l S c i e n c e s E d i t i o n )　总第138期S u m 138

关于推进大型活动

公共安全管理社会化的几点思考

秦立强,董　亭

(中国人民公安大学,北京　100038)

【摘　要】　随着我国经济社会的发展,大型活动日益增多,公安机关“大包大揽”式的管理难以全面保障大型活动的公共安全。应当树立大型活动公共安全管理社会化的基本理念,借鉴西方发达国家的实践经验,建立政府监管、市场运作、社会参与的主体多元合作的大型活动公共安全管理社会化发展模

式,完善大型活动公共安全管理法律法规体系,加强专业队伍和专业公司建设和发展,规范大型活动安全风险评估工作,完善大型活动公共安全管理强制保险制度,健全政府和公安机关监管机制,不断提高大型活动公共安全管理水平。

【关键词】　大型活动;公共安全;社会化管理 【中图分类号】D 035.34　【文献标识码】A 【文章编号】1672-2140(2009)02-0020-07

随着我国经济社会的发展,大型活动日益增多。大型活动的公共安全管理涉及社会公共秩序和人民群众生命财产安全,成为社会关注的焦点。长期以来,我国大型活动安全管理工作主要由公安机关负责。每一次大型活动的举办,当地公安机关需动用大量警力,安全保卫工作任务十分繁重。近年来,在恐怖活动异常活跃、社会治安形势十分严峻的情况下,大型活动安全保卫工作压力巨大,公共安全保障需求与公安机关安全管理资源不足的矛盾愈来愈突出,单靠公安机关“大包大揽”、“单打独斗”式地开展大型活动安全保卫工作,不仅公安机关不堪重负,而且也难以全面保障大型活动的公共安全。2007年10月我国颁布的《大型群众性活动安全管理条例》(国务院令第505号)明确规定,大型群众性活动的承办者对其承办活动的安全负责,这是我国大型活动公共安全管理工作的重大改革和创新。从国内外实践看,大力推进大型活动

公共安全管理社会化势在必行。

一、大型活动公共安全管理

社会化的基本理念

大型活动公共安全管理社会化,是指政府和公安机关将大型活动公共安全管理的部分职能通过向社会转移或委托代理等方式剥离出来,引入市场机制达到公共安全资源的有效配置,为大型活动提供公共安全保障。

(一)大型活动公共安全管理的准公共产品属性

按萨缪尔森的定义,大型活动公共安全管理应是一种介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。公共产品是指具有非排他性和消费上的非竞争性的物品或服务。非排他性指公共产一旦存在,人人都能享用,即公众对于公共产品的享用不存在支

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20·中国人民公安大学学报(社会科学版)

付费用的问题;消费上的非竞争性指一个人对公共产品的消费不会影响到其他人从公共产品的消费中获得的效用[1]。典型的公共产品是国防,每个人对于国防的公共产品消费都是均等的。大型活动公共安全管理虽然具有社会公益性质,但从公共产品属性看,它不是纯公共产品,而是准公共产品。准公共产品一个明显的特征是拥挤性。拥挤性是由公共产品的空间不可分割性带来的,当消费者的数目增加到一个值后,就会出现边际成本为正的情况,而不像纯公共产品,增加一个的消费边际成本为零[2]。对于大型活动公共安全管理来说,当参与人员达到一定规模后,参与人数增加越多,公共安全管理资源投入就越大。大型活动现场和周边地区占用了大量警力资源,影响了其他公众对于警察提供的公共安全服务应该享有的消费均等性。大型活动公共安全管理的准公共产品属性,为推进其社会化改革和创新方式提供了新思路。

(二)有限政府与风险共担

有限政府是指权力、职能、规模和行为方式都受到宪法和法律的明文限制,使政府权力、职能、规模适度,并接受社会监督和制约的政府[3]。与无限政府不同,有限政府严格界定权力范围,充分尊重市场机制在资源配置中的基础作用,与社会组织密切合作,共同提供公共服务。根据权利和责任相匹配的原理,有限政府在明确自身权力的同时,应履行其相应的义务;其他社会组织在享有权利的同时,也要承担相应的责任。基于大型活动公共安全管理具有准公共产品属性,公安机关没有必要也不应该“大包大揽”,可以把大型活动的公共安全管理职能交与承办方或者其他部门,并加强协调和监管,依靠社会组织共同管理,真正做到“掌舵”而不是“划桨”[4]。

(三)多中心治理与社会合作

随着社会的不断发展进步,公众对于政府的期望愈来愈高,也愈来愈趋于多元化,而传统的以政府为中心的“单中心供给”在多样复杂的需求面前缺乏效率和回应性。因此,以支持“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心理论成为满足公众公共服务需求、提高服务质量和效率的理想方式[5]。多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用,政府和市场既是公共事务处理的主体,又是公共产品配置的两种不同的手段和机制。在公共事务的处理中,既要充分保证政府公共性、集中性的优势,又要利用市场的回应性强、效率高的特点,综合两个主体、两种手段的优势,从而提供一种合作共治的公共事务治理新范式。多中心治理理论并非要求政府从公共事务领域的退出和责任的让渡,而是促成政府角色、责任与管理方式的变化,通过其他主体的参与和多种方式,将公共产品的部分生产任务委托给其他部门,使其更多地扮演中介者的角色,即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则,运用经济、法律、政策等多种手段,为公共产品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。大型活动公共安全管理社会化,正是以社会合作共治理念为指导解决公共安全服务拥挤性的实践探索。

(四)准公共产品的委托代理

现代意义的委托代理概念最早是由罗斯提出的,即“如果当事人双方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权,则代理关系就随之产生。”[6]委托代理关系起源于“专业化”的存在,是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。究其原因,一是生产力发展使得分工进一步细化,权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利;二是专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人,他们有精力、有能力代理行使被委托的权利。在当今世界,无论是经济领域还是社会领域,普遍存在委托代理关系。但是,在委托代理关系中,始终存在着非对称信息的博弈。一方面,委托人期望代理人按照自己的利益选择行动,但又不能直接观测到代理人选择了什么行动,能观测到的只是另一些变量,这些变量由代理人的外在行为和其他随机因素共同决定,因而充其量只能获得代理人行动的不完全信息;另一方面,由于委托人与代理人的效用函数不同,委托人追求其财富的最大化,而代理人则追求其工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间的最大化,这必然导致两者的利益冲突。因此,如无有效的制度安排,代理人的行为很可能最终损害委托人的利益[7]。大型活动公共安全管理社会化的重要实现途径,就是政府或公安机关与企业或相关社会组织在公共安全管理工作中建立委托代理关系。政府或公安机关作为委托人,把大型活动公共安全管理这一准公共产品的生产委托给企业或相关中介组织、其他部门来完成,从而形成一种委托代理关系,共同为大型活动提供公共安全保障。因此,推进大型活动公共安全管理社会化,应当在准公共产品委托代理理论指导下,设计制度框架和制定行为规则,以建立规范

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