“村民自治”的困境及其实现

“村民自治”的困境及其实现

日期：2011-05-07 11:13:00 作者： 来源：理论学习


王华华　邱奇芳　丁　强

温家宝总理在今年的政府工作报告中指出：以城乡社区为载体，以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化等社会管理和服务资源，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。这为新时期的村民自治工作指明了方向。村民自治的实质，就是依照《村委会组织法》的程序和要求，村民组织起来，进行自我管理、自我教育、自我服务，实现自己的事自己做、大家的事大家办，进而实现村民利益和发展需求得到满足的目的。但是，在现实中也存在政府行政管理与基层群众自治缺乏有效衔接和互动不够的问题。有些乡镇政府针对村民自治放手不管或任其自治，使得“村民自治”变成“村官自治”，“村规民约”变成“官言官语”，民主成为村官的民主，致使村民合法权益遭到侵害，社会主义新农村建设亦难发展。
一、“村民自治”陷入“村官自治”的困境
村民自治，是指广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，以村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理、村级民主监督为核心内容，实行村民自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会民主政治制度。近年来，我国推行村民自治，加快了农村基层民主政治建设，极大促进了农村经济和社会的发展，在新农村建设中起了中流砥柱的作用。实践证明，这一形式顺应了农村社区管理的需要，不仅是管理体制的变革，也是观念、文化的变迁。但是，有一种不和谐的现象应引起我们的重视：个别农村的村委会主任，把村民自治错误地理解成“村官自治”、“村委会主任自治”，村里的大事小事完全由“村官”说了算。少数“村官”权力独揽，在没有有效监督的情况下，产生了腐败，造成了干群关系的紧张，影响了农村的正常社会秩序，干扰了社会主义新农村建设的顺利进行。
村民自治与村官自治的异同，可以从善治的视角来辨明。善治是民主政治实践发展的理论产物。善治的基本理念包括合法性、透明性、责任性、法治性、合作性、回应性、参与性、公正性、稳定性和有效性，它是一个由政府主导，与公民社会、公民组织、个人等有效互动，解决社会矛盾

、规范社会行为、分配社会利益，实现社会和谐、可持续发展的系统过程。可见，善治是要政府实现“好的治理”或“成功的治理”。村官自治中的“村官“产生于村民自治中村民的选举，村民享有了直接的民主，但在另一个事实上，村民不可能都去管理与决策村里的一切公共事务，又不得不选择由村官来履行管理村务的职责，村务的决策与执行，又必须由村官“代劳”，这实际上又是“代议制民主”的一种体现。而正因为“村民自治”需要村官对例行事务进行管理，所以，才会有“村官自治”的出现。而村官治理村务，又会有两种结果，一种是成功的治理村务，即实现村务的善治，另一种是失败的治理村务，即学界所称的谋私利的“村官自治”或“村官乱治”。
善治视域下“村民自治”中的村官是优秀的，发挥的是一种能人经济或魅力领导作用。所谓“能人经济”是指某一地区或某个企业在一定时期内经济的发展得益于少数强势领导人的推动。“能人经济”类似于“精英经济”，它最典型的特征就是“经济发展是由能干的领导或能人推动的”。
村民自治背景下的新农村建设，不能仅仅依靠“成功的村官自治”或“能人经济”，因为“能人经济”的成功也有其局限性，极易滋长领导者的“个人主义”作风，形成“能人”家长式的管理模式，领导者或村官一个人说了算，破坏了领导管理的民主性和科学性。因此，从善治的视域来看，要实现“村民自治”的有效发展，不致出现失败的村官治理，就必须按照《村委会组织法》“依法自治”，谨防“村民自治”陷入“村官自治”的困境，使得村民民主管理变成少数村官的“民主”、村民群众合法利益遭到损害。
二、“村民自治”的运作核心——村规民约
孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，“为了防止权力的滥用，必须以权力来制约权力”，进而发展出了用“立法权”来限制“行政权”的思想。在我国推进农村基层民主自治实践中，“村规民约”也就成为“村民自治”的核心内容，它是限制“村官自治”与“村官乱治”的“法律依据”。但正如亚里士多德的“法治”理念一样，“法治”需要两个条件，一是法律得到了人们的服从；二是人们所服从的法律必须是制定的“良好的法律”，也就是说“法治”必须是“良法之治”。从善治的基本理念“法治性”与“责任性”来看，现

阶段，我国“村民自治”陷入“村官自治”的困境，很大程度上与“村规民约”的合法性相关。
村规民约的合法性判定必须符合三个标准：（1）村规民约制定的程序合法性，必须由村民代表会议来依法制定，依照2010年修订的《村民委员会组织法》第二十七条规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，以使村规民约制定的主体与制定的程序明确化、可操作化；（2）村规民约的内容应该合乎国家法律和基本政策精神，《村民委员会组织法》第二十七条规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”；（3）村规民约制定必须依法公开，让村规民约的文本村民“人手一册”，在村民中得不到公开与普及的村规民约也不具有合法性。目前，在新农村建设中，值得注意的一种“村官自治”的新形式是利用“村规民约”来使“官言官语”合法化，而“村民自治”难以真正实施。
在我国城镇化和推进税费改革的过程中，村委会自治实际上是依靠村官管理的，不只是涉及计划生育这一关系村民切身权益的这一块，还包括农村土地征用补偿及分配、村集体债权债务、农村最低生活保障、新型农村合作医疗及大病医疗救助、农业四项补贴、农村公益事业一事一议等关系到村民群众切身利益的事情。各地政府都把这些事项纳入到农村基层民主决策、民主管理的范围，但如果没有切实的监管监督机制，上级政府对村委会“自治”行为不管不问，恐怕就难免会发生上述“盖上村委会印章的‘村规民约’大于国法的‘村官自治’谋不当利益”的现象了。村官把“变相谋利”行为通过权力披上“合法的外衣”，这种打着合法或“依法办事”旗号的“村民自治”现象是值得警惕的。
村民委员会印章，本是村级公共权力的象征，在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用。村委会对印章和印章使用的管理，既要严格遵守印章管理规定和印章使用审批程序，又要方便群众的生产和生活。村委会印章使用不得以增加村级财政收入等为借口，在村民办理参军、外出务工证明、粮食补贴、医疗保障、生育证明、贫困学生证明、入党政治审查证明等手续时，借机吃、拿、卡、要，增加农民负担。目前，基层一些村官上任后，“乡土味儿”少了，“霸气”多了，“脾气”长了，“架子”大了，甚至个

别村官奉行“有权不用，过期作废；为官一任，致富本人”，依仗职权拼命“捞好处”，肆意侵害农民群众利益。这些“村官自治”的行为不仅导致了村里干群关系紧张，损害了党和政府在村民群众中的形象，而且严重挫伤了农民群众建设社会主义新农村的积极性、创新性。所以，从善治的视域来看，要落实基层村民自治，必须让村官的日常管理法治化、透明化、利民化，村规民约必须具有合法性，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反国家法律法规和基本政策的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，这是实现村民自治良性运行、“依法运行”的前提。
三、“村民自治”的实现保障：村务公开
新农村建设能否取得成功、实现“善治”是与良好的村民自治分不开的，而村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项内容，其中最薄弱的就是民主监督。缺乏民主监督的“村民自治”很容易滑入“村官自治”的漩涡。因此，必须要以村务公开为基础，推行村务公开，实行民主监督制度，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。
当前，我国新农村建设中，村务公开还存在三个方面的问题：一是，迟公开。《村民委员会组织法》第三十条规定，“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：(一)本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；(二)国家计划生育政策的落实方案；(三)政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；(四)村民委员会协助人民政府开展工作的情况；(五)涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。”现在，不少村庄的村务公开没有按照规定及时更新，有的地方公开的信息甚至是几年前的。这样的村务公开没有起到应有的作用，群众对这种形式主义的公开也不满意。二是，假公开。目前，有些地方对村务公开看起来很积极，但是公开的信息却存在不少问题，如在财务收支方面把一些表面的数据公开出来，具体的收支项目却不公开。有时候为了应付上级的检查就对数据进行加工处理，导致公开的内容缺乏真实性。三是，难监督。当前，大多数农村的村务公开栏都比较简陋，一般都设立在村委会办公室外面的墙

上，有的地方连基本的遮雨设施都没有，公开的信息很容易被雨水冲刷掉。或者，就算是公开的内容有存档，但是一般都是挂在墙上，写在纸上，村民有疑问、有意见也不能及时向村委会反馈和沟通，导致村务公开制度没有发挥应有的民主监督作用。
造成村务公开困境的原因主要有两方面，一方面是这些村干部本身政治素质不高，在当上村干部以后就认为高村民一等，不想再接受群众的监督；另一方面，部分村干部的私心重、动机不纯，在当选村干部以后就把取得的权力当成谋取私利的工具，千方百计独揽权力。从善治的视域来看，善治要保证透明性、责任性、法治性、回应性、参与性、公正性等理念的实施，以实现“好的治理”，要保证村民自治顺利地推行，必须改变“村官自治”的现象。加强“村民自治”，不可“村官自治”，是确保社会主义新农村建设稳步推进、健康发展的重要保障。具体而言，可以从如下几方面入手：
1.乡镇政府与党委应加强对村民自治的指导工作。乡镇一级政府及党委，应加强对村干部的思想政治教育，提高村干部的服务意识、政治素质，促进村干部改进工作方法。同时，要按照《村民委员会组织法》的相关规定，建立健全村民代表会议制度，摆正村干部与村民代表会议的关系。要充分发挥村民代表会议在村委会建设中的作用，村里的一切重大事务交由村民代表会议决定，使“村官”权力的使用得到规范，充分体现村民意志。同时，村干部也应转变观念，学会依法办事，逐步建立起视法律为最高权威的思想观念，自觉以“法的统治”为最高标准去调整社会治理过程中遇到的新问题、新矛盾、新情况，使得村民自治能够真正“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”。
2.农村干部队伍要年轻化、知识化、专业化，优化村委会组织的人才结构。为配合村民自治，必须进一步推进大学生村官的任用与提拔，使得村委会的组织班子人才结构合理化，而非老龄化、利益化。大学生当村官，虽然可能受到乡土社会人情伦理的影响，但从当前大学生村官的准入程序看，大学生回村担任一定的职务，是国家机构赋予的职务，而非村民民主选举的。正因为大学生“村官”在村民最终选举之前有过渡的时间，大学生村官的工资福利都由上级部门负责，因此也便于基层党政部门对大学生村官进行跟踪考察和监督。大学生村官接受过现代公平正义理念的教育与熏陶，在处理村集体事务时，能够更好地超脱于村庄的利益

纠葛，防止因一己私利而使村务治理变味。
3.依法制定“村规民约”，使“村规民约”更具合法性、合理性。“村规民约”的制定应严格按照《村委会组织法》的规定依法进行，使得村规民约的制定公开化、科学化、民主化、法治化。乡镇一级的人大应审定“村规民约”的合法性，坚决制止“村规民约”违背宪法和国家基本法或大于国法的现象。村委会有责任将依法制定的“村规民约”印成“普法”形式的小册子，发放到村民各户，使得村民了解村委会的办事程序，并进一步推进村务公开，有条件的农村可以挂靠在乡镇政府的网站上推行“村务上网”，使得村民自治公开化、透明化，便于村民群众监督村委会。
4.实施村级代表会议制度，理顺“村民自治难”的领导层关系。“村民委员会”与“村党支部委员会”的“两委”关系问题，是长期以来影响村民自治顺利发展的最突出问题。实质上，“两委”之间存在的矛盾焦点就在于党支部书记与村委会主任之间争夺凌驾于村民之上的特权，即对村级财权和事权的“拍板权”和“决策权”的争夺问题。村民代表会议制度实行后，村里涉及村民利益的村务由村民代表会议“拍板”，“两委”干部之间的矛盾和摩擦自然减少。在党支部、村委会和村民代表会议三者的关系上，村民代表会议是权力机构和决策机构，村委会是执行村民代表会议决策的执行机构，党支部的作用则在于保证村民自治符合国家法律的要求，把党的路线、方针、政策落实到村民自治的实践中，必须按照“从严治党、严惩腐败”的要求，努力强化农村基层党组织“村支部”建设，使农村的党组织切实成为建设新农村的坚强战斗堡垒，让村官真正成为“思想过硬、作风正派、管理民主、群众信赖”的“泥腿子”干部，才能切实激发和调动群众的积极性，干群同心同德建设新农村，实现村民群众生活幸福的目标。
5.村民自治需要村务上网，推行电子政务与行政公开。为了解决村务公开制度中存在的盲点和问题，应实现村务公开的标准化和科技化，可以考虑运用现代网络科技。从全国已在尝试村务公开网络化的试点地区的经验看，网络信息技术的运用对于村务公开制度的完善和发展具有重大的现实意义：一是，扩大了村务公开的范围，在乡村社会中引入了社会公众、舆论监督的力量。“阳光”下的暴露可以有效减少贪腐，“给群众一个明白，还干部一个清白”；二是，延长了村务公开的时限，可以追溯往期公开的信息，从较长时限上对村务进

行监督；三是，通过网络在线办公、在线留言等方式，提供了村民监督、质疑的有效通道，很好地解决“熟人社会”中当面提问“抹不开面子”的问题，形成了一个新的更为自由、顺畅的公共话语讨论空间，有利于更好地表达村民的心声，便于政府和村、组干部了解民意，做好决策和执行工作；四是，上级党委、政府以及社会力量可以随时、便捷地对地方村务公开进行监督，从而更好地促进公开内容的真实性和及时性。□
（作者单位：温州大学法政学院）