浅谈村民自治制度中的村务公开问题与对策

浅谈村民自治制度中的村务公开问题与对策李丹内容摘要：村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。

村民自治活动的开展充分展现了村民自治的生命力和有效性。

促进了农村经济的发展，使村民自治活动的开展有了制度保障,村民自治的精神和理念逐渐深入人心。

但还存在的问题严重影响着村民自治的发展，制约着社会主义新农村建设步伐的向前迈进。

为此，我们要进一步加强村民自治制度规范配套；加大对村民的民主意识的培养和强化；理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系；疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访；要坚持和完善村民会议或村民代表会议制度，增强村民的法律意识；推行村务公开，健全民主管理制度。

关键词：村民自治，完善制度，村务分开，民主管理引言村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。

20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。

近一年来，我走访了绥德县四十多个村子，深入田间地头，走进农家小院，走访了近百名普通村民和部分村干部，认识到绥德县村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。

一是促进了绥德县农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。

但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化，制约着社会主义新农村建设步伐的向前迈进。

1、什么是村民自治就目前来说，“村民自治”在学术界尚无一致定义，国务院法制办公室政法司认为，“村民自治的含义，就是自我管理、自我教育、自我服务”。

全国人大常务委员会则认为“村民自治是指农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度”。

民政部的解释则认为“我国的村民自治是广大农村地区农民在基层社会生活中，依法行使自治权，实现自己的事自我管理的一种基层群众自治制度”。

学者韩永廷认为“实行村民自治是我国农村经济体制改革的必然要求，是广大农民继家庭联户承包责任制之后，冲破旧体制的束缚，在建设有中国特色社会主义民主政治实践中的又一伟大创造”。

诸如此类的定义不胜枚举，多种概念解释本身就说明了现实村民自治实践内容及过程的丰富性和复杂性。

众多的解释一致的概念取向是：村民自治是农村基层群众按照法律规定设立村委会，依法行使自治权，实现自我管理、自我教育以及自我服务的基层群众自治制度。

2、当前村民自治制度中存在的问题及原因村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。

从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。

村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。

从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。

但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列的问题和困难。

2.1、村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。

村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。

如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。

随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。

另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

2.2、村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。

中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。

很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。

加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深入开展。

2.3、村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。

村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。

然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。

自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

2.4、乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。

目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。

乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。

这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。

但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。

最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。

乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。

另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。

虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。

另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。

当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。

在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。

于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

2.5、“两委“矛盾冲突使党务村务管理两难。

村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。

也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。

村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。

党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。

民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。

党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。

这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。

二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。

这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。

但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

2.6、民主化村级选举的不完善之处。

村民的法律意识普通较差，民主选举的主动性并没有完全体现出来。

村民自治过程中于受到地域、习惯以及家族势力的影响和制约。

村民自治过程是一个制度改革的历史过程，而新制度的形成和不断完善需要一个长期的过程。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

3、村民自治制度中存在问题的对策3.1、进一步加强村民自治制度规范配套。

以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。

目前国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。

这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。

“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。

经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。

因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。

在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。

随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。

现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。

户籍制度改革势在必行。

因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。

愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。

在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

3.2、加大对村民的民主意识的培养和强化。

首先，必须在农村加强文化教育建设。

目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。

可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。

其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。

这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。

再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。

让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础。