浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策渑池函授学员李龙龙摘要：村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。

全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。

20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。

但还存在一些不容忽视的突出问题，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

本文存在的问题进行了归纳分析，并结合实际提出了解决对策。

“村民自治”的提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，从而开创了村民自治这一空前广泛的社会主义基层民主的先河。

1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法（试行）》。

其后村民自治的有关规定不断得到修改和完善。

1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过修订后的《村委会组织法》,对加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容，对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更明确的规定。

1998年《村民委员会组织法》正式颁布，使村民自治正式步入法制轨道。

自1988年《村民委员会组织法》试行以来，各地广泛开展了村民自治示范活动，各地村委会换届选举已进行了多次。

20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。

村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。

一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。

但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。

从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。

村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。

从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。

但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。

村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。

如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。

随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。

另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。

中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。

很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。

加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。

村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。

然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。

自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。

目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。

乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。

这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。

但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。

最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。

乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。

另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。

虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。

另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。

当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。

在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。

于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。

村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。

也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。

村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。

党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。

民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。

党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。

这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。

二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。

这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。

但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策一是进一步加强村民自治制度规范配套。

以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。

目前国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。

这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。

“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。

经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。

因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。

在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。

随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。

现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。

户籍制度改革势在必行。

因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。

愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。

在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。

首先，必须在农村加强文化教育建设。

目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。

可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。

其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。

这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。

再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。

让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础。

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。

村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。

但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。

在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。

村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。

村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。

乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策、工作上给予指导。