行政指导讲义

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4、法律规范
具有行政指导行为内容的明确的法律规范和政策规定 《宪法》 ：国家……鼓励、指导和帮助集体经济的发展。 《中华人民共和国中小企业促进法》：地方人民政府应根
据实际情况为创业人员提供工商、财税、劳动用工、社会 保障方面的政策咨询和信息服务。 《中外合资经营企业法实施条例》第三条第二款之规定、 《城镇集体所有制企业条例》 《工商行政管理暂行规定》指出工商行政管理机关的基本 任务是：……参与市场体系的规划培育。实施对广告业的 宏观指导。监督个体私营经济，指导其健康发展。
《漳州市工商行政管理局行政指导评估制度》
《福建省工商行政管理机关实施行政指导暂行办法》
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评估的对象和范围：
（一）行政指导政策的研究、制定和效果； （二）行政指导工作意见、工作方案的执行情况与实



施成效； （三）抽象行政指导项目的前期立项、中期实施、后 期效果； （四）具体行政指导项目实施的质量、效果、影响； （五）促成行政相对人事业发展、增进其合法利益的 成果； （六）推动区域或行业进步的成果； （七）促进工商行政管理工作健康、有序发展，以有 利于建立健全长效监管机制和信用体系，维护社会公 共利益的成果； （八）其他与行政指导工作有关的活动。
1、有利于弥补现行法律手段的不足，拓宽工
商监管领域。
2、有利于提高监管效能，降低行政成本。
3、有利于完善工商职能，改善工商形象。
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二、行政指导的主要依据
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1、基本方案
对行政指导工作的基本内容、方式、原则、要求进行总体的规划，确
定主要的工作制度
《福建省工商局关于在全系统全面推行工商行政指导工作的意见》 《漳州市工商局关于在全系统全面推行工商行政指导工作实施方案》
《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关全面推进行政指导工
作的意见》
《福建省工商局关于切实做好推进行政指导工作的通知》 《漳州市工商行政管理局关于切实做好推进行政指导工作的通知》 《福建省工商局转发国家工商总局关于工商行政管理机关全面推进行
政指导工作意见的通知》
《漳州市工商局关于印发漳州市工商系统深入推行行政指导工作方案
工商行政指导
漳州市工商局 陈凌
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纲 要
一、行政指导的基本知识 二、行政指导的主要依据
三、行政指导的实践操作
四、工商行政指导应注意的问题
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一、行政指导的基本知识
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(一)行政指导的起源
行政指导这一新的政府管理手段的产生源于20
世纪中叶资本主义国家的行政管理模式改革。
行政指导作为一种制度形态起源于二战后的日
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审议内容
一是项目实施的社会背景，立项条件、实践经验
项目的必要性、合法性、合理性、可行性
二是预期目标、项目内容、实施步骤和项目参与
者分工
制定详细可行的实施方案 三是风险和补救措施 制定有针对性的、具体可行的补救方案
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（3）实施
①告知
事先告知、合理准备、意愿征询
(四)向社会发布旨在引导行政相对人行动的信息；
(五)向社会或一定范围的行政相对人发布不具有强 制力的政策指南或者提供咨询意见。
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2、范畴：
一是拟向社会或一定范围的行政相对人发布旨
在引导行政相对人行为的抽象行政指导行为， 包括有关政策措施、信息指南、咨询意见等等。 二是拟实施的具体行政指导行为，可能在一定 区域或相关行业中产生重大影响，包括区域规 划、行业引导、产业建设等等。 三是拟实施的具体行政指导行为，可能对行政 相对人造成重大影响。
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5、指导文书
规范行政指导工作最简便、直观的方式
仅作为参考，各实施单位应依据实际情况进行
修改
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6、关于推进全市工商系统行政指导 工作业务化的若干意见
一、健全行政指导工作机制 主要领导亲自抓、班子成员共同抓、法制部门组
织协调、业务部门主导负责、一线部门具体实施， 其他部门密切配合
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(二)行政指导的定义
1、2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国
行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四） 项。 “行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的 过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行 为。” 2、工商总局、省工商局文件。 3、一般定义：通常是指行政主体在其职责、任务或其 所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生 活的需要，基于国家的法律与政策，在行政相对方的同 意与协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实 现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。
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3、保障制度
从程序的角度，为有效开展行政指导工作提供制度
上的保障 《漳州市工商行政管理局行政指导程序规定》 《漳州市工商行政管理局行政指导审议制度》 《漳州市工商行政管理局行政指导评估制度》 《漳州市工商行政管理局行政指导监督制度》 《福建省工商行政管理机关实施行政指导暂行办法》
3、实施程序：
把握及时灵活原则，采用简捷、便利的方式开展
工作
（1）行政指导开始 （2）协商准备 （3）组织实施
依职权、依申请
沟通与交流，告知行政相对人 有关行政指导事项，工作调研 为行政相对人提供必要帮助
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（二）项目指导操作
1、定义：
重大行政指导项目是指工商机关实施涉及不特
本。
行政指导在德国、法国、英国、美国以及其他
市场经济国家陆续出现并逐步发展 。
20世纪90年代，出现通过行政程序立法来约束
行政指导行为，如日本、韩国、我国台湾等国 家和地区）。
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我国行政指导制度的发展
1978年后迅速发展。工作重点的转移，有计划商品经


济。 82年宪法，多种经济成分并存，明确规定管理方式。 中共十四大，社会主义市场经济体制。 《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，行政指 导的地位正式确立。 1993年3月宪法修正案，为经济管理领域中行政指导 的主导地位提供了充分的法律依据。 《全面推进依法行政实施纲要》， “充分发挥行政规 划、行政指导、行政合同等方式的作用” 。
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（5）监督
定义： 指上级工商机关对下级工商机关、各级工商
机关对本机关及其派出机构的行政指导行为 进行检查、督促、纠正的活动。
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评估方法:
（一）书面问卷调查； （二）计算机网络调查； （三）实地考察； （四）召开由有关代表共同参加的座谈会； （五）就专门性问题向有关专家、学者咨询； （六）征求当地政府有关部门，有关社会团体的意见； （七）就特别需求对行政相对人进行重点考察、重点
追踪； （八）其它行之有效的方法。
定行政相对人的抽象行政指导，以及实施可能 对特定行政相对人合法权益、可能在一定区域 或相关行业中产生重人影响的具体行政指导。
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《福建省工商行政管理机关实施行政指导暂行办法》
第八十九条，重大项目：指工商机关实施本办法第 十八条第(四)、(五)项规定的涉及不特定行政相对 人的抽象行政指导，以及实施可能对特定行政相对 人合法权益、可能在一定区域或相关行业中产生重 人影响的具体行政指导。
②听证 影响重大、对多数人实施、涉及利害关系人 ③备案 事先向上一级机关备案，便于上一级机关的指导
和监督。
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（4）评估
定义：
由评估机构根据明确的目的，遵循一定的原
则、程序和标准，运用科学、可行的方法， 对行政指导活动的目标实现情况、行政指导 活动的质量、效果和影响以及与行政指导活 动有关的行为进行的评判活动。
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（2）审议
定义： 指工商机关对涉及行政相对人权益有重大影响的行政指 导事项，应先经相应的机构对实施行政指导事项的可行 性、合理性、合法性等进行事前审查、评议与论证的活 动。 程序： 召开审议会、公告、参加人员 《漳州市工商行政管理局行政指导审议制度》
《福建省工商行政管理机关实施行政指导暂行办法》
数量大、对象广、形式多
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2、主要内容和方式 ： 没有强制性要求，只要属于工商部门职权范畴内，并采取


合法、合理的方式。 （1）《福建省工商局关于在全系统全面推行工商行政指 导工作的意见》 登记事务助导制（服务发展助导制）、查处违法疏导制 （执法办案疏导制）、规范经营劝导制（巡查监管劝导 制）、维权兴企引导制（依法维权引导制） （2） 《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关全 面推进行政指导工作的意见》 建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示 （3）省、市局业务部门开展行政指导工作意见 21
二、完善行政指导工作内容 三、抓好行政指导工作落实 四、加强行政指导工作考评 法制部门牵头、业务科室共抓、全局整体评价
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三、行政指导实践操作
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（一）即时指导操作
1、定义： 工商行政管理机关对特定行政相对人实施的，
对某一领域或某一行业不产生重大影响的具 体行政指导。
主要存在于日常的业务工作中
系 ，最符合成本效益原则的方案
6、效能原则：提高行政指导效率，降低行政指导成本 7、诚信原则：不得随意改变或撤销该行政指导
8、无偿原则：不得收取任何费用
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（五）行政指导的作用
1、对法律手段的补充和替代作用 “法律真空”和“法律漏洞” 、法律强制手段尚无必




要或效果较差 2、辅导和促进作用 （助成性） 引导相对方进行正确的选择，促使行政相对人协同贯 彻实施政策和计划 3、协调和疏通作用 （调整性） 缓解和平衡各利益主体间的矛盾与冲突 4、预防和抑制作用 （规制性） 对于可能发生的违法行为可起到防患未然的作用
的通知》
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2、工作制度
规定行政指导工作的主要工作内容和工作方式 基本制度： 《漳州市工商局关于推行登记事务助导制的意见》 《漳州市工商局关于推行规范经营劝导制的意见》 《漳州市工商局关于推行查处违法疏导制的意见》
《漳州市工商局关于推行维权兴企引导制的意见》
专项制度：省局7项制度、市局9项制度
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3、程序：
立项wk.baidu.com—审议——实施——评估 监督：独立存在于其它程序，行政指导每
个环节都应当受到严格监督。
调查研究：立项前、实施中
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（1）立项
①填写立项审批表
抽象行政指导：实施方案、行政指导文件草稿、工作指南等资料 具体行政指导的：工作方案
②法制机构负责审查
同意、不同意（说明理由，协商修改 ）
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(三)行政指导的性质和特征

1、性质 （1）行政指导是行政主体实施的行为。 （2）行政主体必须依法在其职权范围内实施行政指导。 （3）行政指导具有间接的法律效果。 2、特征 （1）灵活简便性 。方式多样，程序简便。 （2）任意性（可选择性） 。不具有强制效力。 （3）优越性 。充分利用行政机关在专业知识、技术、方 法、物质设备等方面的优势资源。 （4）合意性。易于为相对人接受，涉诉者少。 （5）应急性。便于处理突发事务及新出现的行政需要的 变化。
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(四)行政指导的原则
1、合法原则：法定权限和管辖范围，立法精神、原则、规则和一
般法理以及国家政策
2、自愿原则：行政相对人有权拒绝接受行政指导 3、平等原则：平等机会、平等对待 4、公开原则：保障公民、法人和其他组织的知情权，以便于社会
监督
5、合理原则：方案、方式应与行政指导的目的有必要和合理的联
③局领导批准
提议机构与法制机构就立项问题不能达成一致意见的，提交局长或
者局长办公会议讨论决定。
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立项规则
①“两必须”
项目查新，与国家、地方重点支持、倡导项目相一致。
②“两结合”
材料审查与现场查验相结合的，政府决策和专家、群众评议相结合 。
③“两明确”
明确决策过程的责任，明确执行过程的责任。
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（六）工商行政指导的适用领域
1、新的监管领域
2、没有罚则规定的违法违章行为
3、市场主体需要工商机关提供的某些信息或服
务
4、社会关系方面需要工商机关介入的领域 5、违法违章行为的事前禁止和事后补救 6、需要运用工商职能服务企业或地方经济发展
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（七）建立和完善工商行政指导制度的意义