国有企业绩效审计的几点思考

国有企业绩效审计的几点思考
现阶段，国有企业审计工作的总体要求是“质量、责任、绩效”，其总体目标是维护国有资产安全和促进企业可持续发展，从当前企业审计的要求来看，质量和责任是企业审计的基础，绩效是企业审计的方向和目标。

作为国有资产的重要组成部分，国有企业的绩效审计越来越被重视，进一步扩展和深化了国有企业审计的内涵。

一、我国国有企业绩效审计的意义
（一）加强企业经济管理的需要
改革开放30多年来，我国企业面临的经营环境发生了巨大的变化。

从外部看，政府管理职能转变、资本市场发展、信用观念增强、经营者市场意识等问题对企业的经营管理提出了新的要求。

从内部看，企业转变经营机制、落实国家宏观调控政策、转变经济发展方式也迫切需要提高管理水平。

而通过绩效审计，可以从多层揭示企业在经济管理中存在的困难、风险、问题。

（二）受托经济发展的需要
现代企业制度的最大的特点是所有权和经营权的分离，企业所有者作为委托人与作为代理人的企业管理者之间通过一种契约，建立起双方的权利和义务。

通过绩效审计，将信息反馈给委托人，使其可以直接监督代理人，促进受托经济的有效履行。

（三）完善审计职能的需要
审计具有经济陈督、经济鉴证、经济评价三个基本职能，多年来企业审计一直以财务收支的真实性、合法性为主要审计内容，其经济评价的作用发挥并不充分。

开展绩效审计，不仅延伸了审计的范围，拓宽了审计领域，而且在财务审计真实性和合法性的基础上，进而审查其合理性和有效性，保证了审计内容的连续性和完整性，完善了审计的职能。

二、我国国有企业绩效审计的发展历程
国有企业是最早开展绩效审计的领域之一。

审计署成立之初，在对国有企业开展财务审计的同时，就开展了一些绩效(也称经济效益)审计的试点。

1983年审计署成立后提出的主
要审计任务包括直接审计国务院各部委等单位的财政财务收支及其经济效益、投资效益，提出实施效益审计。

1985年8月国务院颁布的《关于审计工作的暂行规定》第5条规定，对国营企业等单位经济效益进行审计。

随后各级审计机关根据各自不同情况、不同目的，采用多种方式开展起了以企业为对象的经济效益审计，有旨在促进被审计单位实现增产节约和增收节支，促使其改进生产技术和经营管理的效益审计，有为顺应承包责任制形势的要求开展的以承包合同中的内容为主的(合同中涉及各种财务指标)承包经营责任制审计，以及为搞清楚某些行业情况开展的专项审计调查。

这一阶段的审计主要是在计划经济体制下，针对企业的经济效益，以查出问题为主要目标的审计。

上世纪90年代以来，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，审计机关积极深化国有企业审计，在真实、合法性审计的基础上，向检查内部控制制度和经济效益两个方面延伸，目前各地在开展的国有企业审计中不同程度地融入了绩效的理念，进行了一些绩效审计方面有益的探索，尤其在浙江、深圳等经济先发地区已提出了国有企业绩效审计为宏观管理服务的理念，并进行了一些审计手段、方式和方法的创新。

目前我国国有企业绩效审计把专项审计调查当作开展绩效审计重要的方式，目标主要是立足于服务企业，深化改革、强化管理、提高效益、防范风险。

既服务各个国有企业发展，揭露重大经营管理风险和隐患，也服务国有企业改革发展大局，充分反映影响企业发展的行业性、结构性、普遍性的体制、机制问题。

审计成果形式具有多样性的特点，除了绩效审计报告，还有适应不同特殊需要的各种类型的审计信息，包括专题审计报告等审计成果。

从我国审计实践看，国有企业绩效审计的发展还处于一个相当初级的阶段。

实践中，国有企业绩效审计，通常是被融入到经济责任审计相结合和财务收支审计中，极少有单独立项的绩效审计项目。

大多数的绩效审计内容仅对国有企业的特定范围、特定领域、特定事项经营绩效给予一些关注，其目的主要是在撰写经济责任审计报告和财务收支审计报告中能够对被审计企业的经营情况有所表述，而非真正意义上的绩效审计。

三、我国国有企业绩效审计存在的问题
根据《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，我国审计模式将从传统的财务收支审计为主转向财务、效益审计并重。

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》把“全面推进绩效审计”列入今后五年审计工作的主要任务之一，并提出“到2012年，每年所有的
审计项目都开展绩效审计”。

随着公共财政制度的建立,开展绩效审计已经逐渐被我国政府提上日程。

但就目前情况看,开展国有企业绩效审计还存在以下问题：
（一）缺乏标准的绩效审计评价体系。

国有企业的绩效评价体系的构建主要包括评价标准的确定、评价指标的设计和评价方法和技术的运用等。

国有企业绩效审计的对象很复杂，各个企业间存在千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。

有的衡量标准不统一，多数甚至没有衡量标准。

采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。

而且, 国有企业的产出和效果具有公共性的特点，很难用客观具体的数据来衡量，例如：执行国家宏观调控政策的程度、对社会责任的履行程度等。

评价体系的不完整会使得审计工作的成果缺乏评判的基础和依据，绩效审计也就会失去最基础的平台。

（二）相关审计法规不完善。

发达国家审计机关30 多年的绩效审计经验，其中重要的一条就是建立明确的绩效审计的法律条文，将绩效审计的地位、目标、范围等写进法律。

我国现行的《审计法》是1995年1月1日实施的, 2006年2月份对其做了最新修改。

我国2006年新修订的《审计法》有两处涉及到了绩效审计。

一处是第一条中增加了“提高财政资金使用效益”,这意味着绩效审计作为一个概念被放到了相当重要的位置。

另一处是第二十五条规定：“审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督”。

但是无论是原版还是最新修改版均未明确涉及开展绩效审计的内容。

政府审计是授权性审计，开展绩效审计应当以国家法律授权为依据，在法律上明确绩效审计的地位。

因此，我国这种不完全授权对于要全面开展绩效审计是不充分的。

到目前为止，除个别地方外，立法部门仍未能建立绩效审计年度报告制度，将绩效审计作为审计机关每年的法定审计项目，也未建立绩效审计结果的运用制度，未纳入到政府绩效考评体系中去。

（三）从业人员的素质需要提高。

最高审计机关绩效审计指南认为：“绩效审计是一种以信息为基础的活动，专业价值在其中占据核心地位。

”绩效审计需要做大量深入、细致、繁杂的调查研究和测算、分析、评估和审计工作。

这些工作技术性强,专业化程度高,没有一支熟悉专业知识、了解政策内涵并运用现代手段处理业务的专业化程度较高的队伍,绩效审计就不可能顺利进行。

因此，审计机关需要储备综合素质较强的复合型人才，包括经济学、社会科学、投资与工程等方面的人才等。

四、做好国有企业绩效审计的建议
（一）强力推动企业绩效评价体系的建设。

市场经济条件下，推行企业绩效评价体系的建设是增强企业绩效意识，加强企业绩效考核的重要举措，也可为国有企业绩效审计的进一步开展提供机遇和条件。

开展绩效审计需要制定绩效审计的一般准则和审计指南,我国现有的审计一般准则也是主要针对财务审计制度的,要开展绩效审计就要有一套独立的、完整的绩效审计一般准则。

现阶段一方面应在《审计法》等法律法规的基础上制定国家绩效审计种类、一般准则、绩效审计的现场作业准则、绩效审计的报告准则以及绩效审计工作指南,对审计内容、审计形式、审计组织、审计行为和审计报告等做出明确规定,为企业绩效审计提供依据。

另一方面,要建立一套科学可行的指标评价体系,在制定社会效益等评价指标时，不贪大求全，可逐步推进,例如可以先制定出一些原则性较强、通用性较强的自主创新研发投入、专利研发数量等指标体系。

（二）为绩效审计营造有利的法制环境。

立法机关对绩效审计的重视和推动是发展绩效审计的基本条件。

政府审计是授权性审计，开展绩效审计必须以国家法律授权为依据，在法律上明确绩效审计的地位、目标、范围。

绩效审计法规体系主要由宪法、相关法律和行政法规、地方性法规等构成。

当前，我国修改《宪法》时机和条件不成熟的情况下，在《审计法》已经完成修订重新发布的情况下，我们应该首先考虑在新的《审计法实施条例》中规定绩效审计的概念、标准和实施范围等内容，主要应该充分考虑绩效审计实施综合经济监督需要，应该明确政府绩效审计在经济领域里的综合经济监督执法地位，或在有关法律条文里明确委托审计机关的综合执法的主体地位和资格，从而保证绩效审计的权威性，从立法上以维护绩效审计的规范。

（三）着力加强国有企业绩效审计人才队伍的建设。

目前，我国现有审计人员知识结构中，多数属于财经类专业，如工程类、计算机、资源环境、社会学等与绩效审计密切相关的专业人员比例较低。

因此建议，一是在招录新进审计人员时，充分考虑合理的人才结构，引进具备胜任绩效审计工作的高端人才；二是加强对审计人员在绩效审计方法和技术的方面的培训，结合审计署专业人才培养规划，培养一批能适应新形势、新发展的绩效审计的领军人才；三是由审计署统一组织，建立绩效审计专家支持
系统，即联合立法部门、司法部门、政府行政部门、高等院校、科研机构、会计师事务所等社会资源，建立起正式的专家咨询渠道和专家咨询机制，整合绩效审计的资源和力量。