采矿权收回制度初探 文档

采矿权收回制度初探

王宗玉黄宁孙晓红

（中国人民大学法学院，北京 100872）

摘要：对于采矿权的收回制度，法律上还存在着空白，这也直接导致了一些恶性事件的产生。本文首先明确了采矿权的性质，然后从经济法和环境法的视角出发探讨了采矿权收回的主要情形、收回制度中的权利义务结构以及收回制度的落实途径，以期初步构建采矿权收回的实体性制度。

关键词：采矿权收回采矿权出让合同

引言

陕北地区油田在十几年前被称为“鸡肋”。这块油田地点分散，储量小，油层低渗透，埋藏浅，属于低效油田。1994年4月，中石油与陕西省政府签订协议，划定一定的区域由陕北各地方政府组织开发石油。由于各县钻采公司亏损严重，无力组织开采，地方政府出台了“谁投资谁受益”的优惠政策，吸引投资者以联营形式进入石油开采。大量资金涌入后，石油工业快速发展起来。90年代后期，中石油勘探发现，陕甘宁盆地油气储藏量为190亿吨，9万平方公里陕北斜坡占到其中80%。1999年，世界油价上涨，昔日的“鸡肋”也变成了美餐。在这种情况下，中石油与陕西经贸委展开了一场油田“争夺战”。2003年初，在中央没有明确表态的情况下，陕北地方政府采取了突然袭击的方式，“先接管，后清算”，采用暴力手段强行收回了油井。在油田被收回之初，地方政府未给农民投资者任何补偿；后来在北京学者、律师的关注与呼吁下，才提出给予油井价值20%的补偿，补偿按产量计算，采油设备及采出来未及交售的原油均不在补偿之列。

陕北油田事件造成了恶劣的社会影响，其中一个关键的问题就在于政府在采矿权收回方面的任意性，而就我国现行的有关矿产资源法律法规来看，法律除了规定可以吊销采矿许可证的几种情形之外，对采矿权收回基本没有做相应的具体规定，因此，可以说这类恶性事件很大程度上是由于法律的缺位所造成的。为此，本文主要探讨采矿权收回的实体性制度之构建，以求能在理论上对现实作出一定的回应。

一、前提性问题——对采矿权的定性

采矿权作为矿业权的一种（矿业权还包括探矿权），是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。学界对采矿权的定性问题始终存在着争议，从20世纪80年代以来，对采矿权的性质主要出现过行政许可说、发现权说、债权说和物权说等四种学说，随着采矿权内容的逐渐明晰，物权说目前基本已经成为学界的主流学说。对于物权说，又有用益物权说和准物权说。前者认为采矿权是在矿产所有权基础上对矿产资源这一物进行使用和收益的权利，王利明教授在《物权法草案建议稿》中就将采矿权明确规定在用益物权一章中；后者则认为，鉴于采矿权的物权属性及其客体不特定性、权利构成的复合性等，采矿权应当属于一种准物权，国家应当在立法中明确规定准物权。

无论是用益物权说，还是准物权说，其共性在于都认为矿业权是一种财产权、他物权。承认矿业权的这种性质，对于实践是有重要意义的，而作为本文探讨的基

础，矿业权之他物权性的意义主要在于使产权及其效力得以明晰。一方面，由于体现动态的财产流转关系的合同是以静态的财产权为基础的，因此从静态意义上明确这一特殊的财产权，是后文讨论采矿权出让合同之基础；另一方面，在法律效力上，他物权的效力是要优于母权的，由于采矿权是由矿产所有权派生出来的他物权，因此采矿权的效力要优先于矿产资源所有权，这就要求政府不得任意以“矿产资源的所有权属于国家” 为借口来收回采矿权。

二、采矿权收回的情形

采矿权收回情形作为采矿权收回制度的核心部分，对其探讨必须从采矿权乃至整个矿产资源法体系的性质和理念出发。对于采矿权，一方面，在采矿权的有偿出让中，政府与采矿权申请人是通过平等协商来进行采矿权的出让的，出让方不能利用行政职能强迫受让方签订出让合同，双方不存在管理与服从的关系；另一方面，采矿权出让，特别是采矿权的收回（尤其是其中的吊销采矿许可证），不可避免地体现了政府的意志，反映的是行政职权作用于他人权益的法律形式。同时，由于矿产资源的特殊性，在讨论相关问题时需要更多地考虑有关的公共利益。可见，采矿权其实是一种公私因素交融的权利，或者说是公法化的私权；而矿产资源法也体现了公法和私法的融合。实践证明，传统的民法或行政法都无法有效地对这类现象进行有效地规范，无法平衡协调好公与私的关系，因此必须从经济法和环境法的视角出发，运用其社会本位、平衡协调、综合调整等原则和方法来对采矿权收回的情形进行应然性的探讨。

（一）因吊销采矿许可证而收回采矿权的情形

吊销采矿许可证作为一种行政处罚的种类，在我国《矿产资源法》中规定了三种情形：超越批准的矿区范围采矿且拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的；将采矿证倒卖牟利的；违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的（《矿产资源法》第四十条、四十二条和四十四条）。在1998年颁布的《矿产资源开采登记管理办法》中规定了以下三种吊销采矿许可证的情形：不依法提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假情节严重的；不按期缴纳本办法规定应当缴纳的费用，由登记管理机关责令限期缴纳后逾期仍不缴纳的；违反本办法规定，不办理采矿许可证变更登记或者注销登记手续，由登记管理机关责令限期改正而逾期不改正的（《矿产资源开采登记管理办法》第十八条、二十一条和二十二条）。然而，这些规定一方面不甚完整，没有形成体系化的制度；另一方面则是特别性规定较多，很多应当进行一般性适用的吊销采矿许可证的情形只规定于某特定的矿产领域（如煤矿）。笔者认为，在今后的矿产资源立法中，在以下情形中可以一般性地考虑适用吊销采矿许可证这一处罚方式：

1．劳动安全设施和条件不符合相关要求

这是基于我国矿产开采技术落后，安全意识淡薄的国情而应当规定的。矿产开采过程中一般都会直接涉及到人身安全，加强对劳动安全的监督和保障，是以人为本的必然要求。从现行的规定来看，我国只是在煤矿领域强调了这一安全性要求，应该将这一要求一般性地适用于各类矿产资源的开采。当然，这也需要设定相应的安全设施和条件的标准以供参照执行。

2．发生重大劳动安全事故或重大责任事故

安全事故和责任事故也是我国目前面临的一个关系到社会和谐稳定的重大问题。如果说第一种情形是属于事前的控制，那么这一情形则属于事后的处罚。在矿产资源法中规定这一情形可以与刑法中的重大劳动安全事故罪和重大责任事故罪相衔接，构建一个完整的重大劳动安全事故和责任事故的处罚体系。