万顷良田建设的调查报告

万顷良田建设的调查报告2016年12月，江苏省国土厅在全省试点开展“万顷良田建设工程”，并在我市金坛市举行了全省的项目启动仪式。

试点开始以来，市委、市政府高度重视，科学谋划，积极推进，各项工作已取得初步成效。

为进一步推进这项工程，课题组对全市“万顷良田建设工程”情况进行了深入的调研，并赴兄弟市学习考察，形成调研报告，供参考。

一、我市“万顷良田建设工程”的基本情况和主要做法（一）基本情况我市“万顷良田建设工程”在2016年启动，全市首批“万顷良田建设工程”涉及金坛、溧阳、武进、新北4个项目区，总面积万亩，共涉及8个镇，26个行政村，150个村民小组，需搬迁农户6306户，拆迁民房万平方米；拆迁企业124个，面积万平方米。

需集中安置农户5937户，安置房建设面积万平方米；涉及土地流转面积万亩。

项目实施后，可新增耕地7153亩，置换城乡建设用地5091亩，建成高标准农田63146亩。

至今年4月底，项目区民房拆迁签约率已达95%，已实施拆迁近2万平方米；在建的安置房面积37万平方米，已建万平方米，已安置农户153户；正办理土地流转农户2415户，涉及流转面积万亩，筹建中的土地股份合作社20家；正着手整理土地面积万亩，已完成7000亩。

（二）主要做法1．领导重视，组织落实。

“万顷良田建设工程”是个系统性、政策性和业务性很强的工作。

省国土厅2016第290号文件后下发后，市委、市政府十分重视，认真研究文件精神，成立了以市长为组长、分管书记、分管市长、市政府秘书长为副组长，分管秘书长、农工办主任、国土、发改委、财政、人社、城乡建设、交通运输、水利、农委、审计、规划、统计、监察等部门主要负责人为成员的领导小组，负责相关政策的制定，协调解决重大问题。

领导小组下设办公室，设在市农工办，由国土局、农工办主要负责人任主任，负责工程的组织实施、督查考核等工作。

各辖市区也根据各地的情况，成立了由党委或政府主要领导为组长的领导小组，并下设办公室。

武进区成立三个工作指导组，负责指导三个试点镇的业务工作。

新北区成立了项目建设指挥部，具体负责项目的推进工作。

各辖市、区项目试点镇也都成立了相应的工作班子和项目推进小组。

各级、各部门根据各自的职责，形成了分工负责、定期协商、相互配合、协同推进的工作机制，为“万顷良田建设工程”顺利推进提供有力的组织保证。

2．科学合理编制项目规划。

各地在全面深入调查的同时，结合土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护规划等，委托专业机构编制试点区“万顷良田建设工程”规划方案。

在项目区域的选择和规划方案的编制过程中注意做到三个结合：一是把项目实施与推进新农村建设相结合。

通过项目实施，进一步优化区域布局，统筹配置资源，推进农地向农业规模经营集中，工业向园区集中，居住向城镇集中，并结合新的变化，适时修改小城镇建设规划。

二是把项目实施与推进现代农业园区建设相结合。

各辖市、区在项目选址上都充分考虑本区域原有的地域和产业特色，着力于建设符合现代高效农业发展方向的农业园区。

如武进区的礼嘉镇项目分区以万亩丰产方为目标，建设高产优质水稻育种基地和科研中心；横山桥镇项目分区以龙潭湖农业生态园为依托，打造国家级现代生态农业高科技示范园；邹区镇项目分区重点发展设施蔬菜产业，建成凌家塘批发市场的储备基地。

新北区则根据本区域特点，编制了农业产业规划和基础设施建设规划，规划蔬菜种植面积万亩，优质稻米区万亩，精品园艺休闲区万亩，建成生态、旅游观光低碳型的现代农业园区。

三是把项目实施与推进农民生活改善相结合。

各辖市、区在规划编制过程中，充分征求项目区的群众和基层干部的意见，在安置房的选址、安置小区和安置房的规划设计上，认真听取农民的意见，充分体现农民的意愿。

现金坛、新北“万顷良田建设工程”规划方案已通过省国土厅的审3 / 18批，溧阳、武进的规划方案也已通过市级论证，并报省审批。

3．拓展项目筹资渠道。

“万顷良田建设工程”是一个浩大的工程，尤其是资金需求量巨大。

各级各地认真测算，积极拓展筹措渠道，为项目的启动和推进募集各项资金。

一是多渠道筹措各项政策性资金。

各辖市、区通过整合土地整理专项资金、农业重点发展基金地方留成部分、市级安排的农林水利配套和新农村建设资金等，集中用于项目区建设，同时积极向上争取政策、资金和项目支持。

金坛市针对万顷良田、基本农田示范区二期工程均在指前东浦村实施的机遇，争取到基本农田示范区工程建设项目资金800万元。

二是搭建融资平台。

新北区财政出资亿筹建的常州新希望农业投资发展有限公司，作为万顷良田工程投资、融资、建设、运行和收益的主体，负责项目建设和资金调度等工作，成立后运行良好，为工程的顺利推进提供了很好的资金和组织保障。

各辖市区也正在搭建或筹划搭建融资平台。

三是探索建立工程建设的绿色通道，减免相关规费。

武进召集相关部门协调，减免了一部分政府规费。

4．做好拆迁安置工作。

拆迁安置工作是群众最关心的大事。

各级各部门坚持以人为本，精心组织，严格按照政策、法律，做到公开、公正、公平，尽力保障农户和集体经济组织的利益。

一是充分尊重农民的意愿。

从项目的确定、搬迁安置补偿的方案、安置房的设计等等都注意征求、听取搬迁农民的意见。

二是科学评估，合理补偿，灵活安置。

各地严格按照征地拆迁的有关规定，对拆迁房屋进行评估和补偿，并制定灵活的安置方案，制定实物安置、货币安置、进敬老院养老安置等多种安置方式，供拆迁农户选择。

三是着力推进安置房建设。

各地坚持先建后拆的原则，努力实现拆迁户零过渡，尽可能减少因拆迁安置给农民生活带来的麻烦和困难。

由于各级政府细致的工作，各项目区的拆迁安置工作比较顺利。

武进区仅用一个月时间，农户拆迁签约比例就达95%。

目前，各辖市、区安置房建设已经全面启动。

5．推进土地的集中和良性运作。

一是各辖市、区坚持“依法、自愿、有偿”原则，制定了土地承包经营权流转办法或方案，鼓励和引导项目区农户进行土地承包经营权的流转。

二是积极进行组织创新，以农户流转的土地为基础，组建土地股份合作社，为现代高效农业的发展提供组织基础。

全市4个项目现已组建了20个土地股份合作社。

三是结合各项目区的特点，积极招商引资。

新北区按照“万顷良田”产业规划，编制了招商指南，围绕优势特色产业，积极与全国知名的餐饮企业和农业龙头企业洽谈，扩大农业利用“三资”规模，调整农业引资结构，吸引了大娘水饺、菜根香、丰土农科、红谷粮食、怡泰食品、常沪草坪等多个优质项目进驻园区，其他辖市、区也启动了项目区的招商引资工作。

5 / 186．做好政策宣传、研究和制定工作。

“万顷良田建设工程”是一个创新举措，和广大农民的利益密切相关，推进中必将涉及很多政策、法律问题。

市和辖市、区各级、各部门认真研究相关的政策法律。

一是加强对工程的宣传。

武进编写了《“万顷良田建设工程”政策解读》，通过各种途径，全方位介绍“万顷良田建设工程”的特点、意义、房屋拆迁转换、土地流转等群众关心的热点问题，争取群众的理解和支持。

二是结合本地实际，制定出台一系列政策制度，为项目的推进提供制度保障。

如溧阳市制定出台了“万顷良田建设工程”房屋拆迁补偿和安置实施细则，研究制定了“万顷良田建设工程”土地承包经营权流转的实施意见等。

其他辖市、区也结合本地实际和项目的要求制定了一系列配套政策。

这些政策制度的出台，为“万顷良田建设工程”的推进提供了制度保障。

二、我市“万顷良田建设工程”推进中的主要问题（一）组织体系不够合理，部门协调不足。

“万顷良田建设工程”是一个系统工程，是推进我市城乡一体化，解决“三农”问题的有力抓手。

在调研中，我们感到各级各地在推进中虽然很重视，但对此工程对解决“三农”问题的重要性认识上不够统一，立足点不够高，在推进中更偏向于把它作为解决土地瓶颈的抓手，而没有真正站在农民的立场，从富裕农民、实现城乡一体化的长远目标来实施这项工程。

具体表现在：一是在领导小组的组成上，市级和一些辖市、区分管农业的政府负责人没进入领导小组。

“万顷良田建设工程”与“三农”密切相关，推进过程从涉农资金的整合、耕地集中以后项目区现代农业的发展等等很多问题都涉及到农口部门，如果分管农业的政府负责人不进入领导小组，不利于工程推进中的协调和协同。

另外，项目领导小组办公室有的设在农工办，有的设在国土局，市、各辖市、区不统一。

二是在项目实施中，各相关部门之间从项目推进中各类手续的办理到规费的收取等等环节协同性不够，没有真正体现出服务“三农”、优惠“三农”的政策要求。

如农民集中安置房不是商品房，但在建设过程则完全按照商品房操作，不仅手续繁多、程序复杂，而且收费项目多，收费标准高，规费占了开发成本很大一块。

如武进区安置房开发成本不包括土地是1300多元/平方米，其中仅水、电、气设施建设费就高达400多元/平方米，尤其是供配电设施建设费全部按照城市商品房建设标准的上限230元/平方米收取，而相邻的无锡在安置房建设中，供配电设施建设费只收取原有供配电设施的增容部分；此外还有房屋评估等的中介费、行政事业规费等等，加重了农民的负担，加大了项目推进的资金压力。

（二）政策配套和落实不够及时，制度创新不足。

1.按照省、市有关规定，在农业园区可以按照园区面积的7 / 183-5%匹配农业生产配套设施用地，这也是现代规模农业发展的必要条件。

但由于我市还没有制定相应的操作细则，这项规定至今没得到执行。

2.建立土地股份合作社是实现农业产业转型的重要制度创新，《江苏省农民专业合作社条例》已经于2016年1月1日正式实施，条例规定：“设立农民专业合作社应当依法登记，取得农民专业合作社法人资格。

未经依法登记，不得以农民专业合作社名义从事经营活动”。

但在实际操作中，一些地区有关部门对土地股份合作社没有及时登记，导致合作社运作没有合法身份，影响项目区招商引资的开展。

3.对项目区安置农民的社会保障力度不大，项目区安置房只有新北是产权房，在解决农民后顾之忧上制度创新力度不大。

4.在解读上级政策时不够灵活，结合本地实际进行消化、创新的力度不够。

如对万顷良田的规模、对土地上原有附着物的处理、整理后耕地的产业发展方向、对项目区原有的一些村庄的保护等等，过分机械地强调遵照省里的规定。

（三）项目建设资金筹措难度大。

“万顷良田建设工程”所需资金数额巨大，从项目一期测算的投入情况看，每置换出一亩城乡建设用地指标，金坛需投入23万多，溧阳需21万多，武进需70多万，新北需90万多，这其中还不包括解决项目区农民提高社保所需的费用。

项目推进过程中，各辖市、区资金缺口较大，金坛预算总投资要亿，至5月份，已投入新增建设用地有偿使用费2500多万，后续投入财政难以承受，且该市土地挂钩指标增值空间不大，后续项目实施资金面临压力更大；溧阳首期项目预算总投资亿元，前期运作主要依赖贷款的1个亿，因项目尚未获批，政策性资金还没到位，土地指标的运作也需在项目验收以后才能进行，资金目前仅落实亿元，后期推进资金筹措仍有较大困难；武进区初步估算首批项目建设资金需亿，已筹措各类政策性资金3亿元多，还有5亿资金需在项目验收后通过运作增加的土地指标筹措，而武进的项目也还没通过省国土厅的审批，土地指标运作是一个比较长的过程。