嘉兴市中心镇与小城市发展对策探索_以中心镇发展为例

展、培育阶段，“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”的基本原则，从制度确立了新市镇建设的目标、地位与要求。

一是资金要素支持。

提出“超收分成、规费全留”的资金倾斜政策，即在保证２００７年基数的前提下，暂定五年内基数外新增财力的７０％以上留镇。

市县两级政府财政资金安排，优先考虑符合新市镇各种专项资金使用范围的项目。

新市镇土地出让金的净收益全部留镇。

同时支持和鼓励新市镇盘活镇域范围内各种原因形成的各类闲置国有资产、集体资产。

二是土地要素支持。

加大土地使用制度改革创新力度，努力破解土地要素制约，鼓励推进农村土地整理、宅基地专项治理和复垦，由此取得的用地指标，省级中心镇全部留用，其他镇８０％以上留用。

以加快推进农村土地有序流转，探索建立土地在空间、时间上的置换机制为手段，从而在财力、土地、资金等要素上保障新市镇的培育与发展。

三是人才要素支持。

对到新市镇或村（居）工作的各种人才给予优惠与政策倾斜，并从住房购置补助、子女教育安排、家属就业等方面给予支持。

连续三年举办“星耀南湖”人才对接交流会，吸引了大批海外精英和国内外高科技人才投资创业。

在省委、省政府“扩权强县”政策的指引下，通过“扩权强镇”战略，在政策扶持上进行改革，除下放省、市行政许可、行政审批权限外，还将部分行政处罚和行政管理权限下放。

如２００８年９月，市政府下发《关于印发嘉兴市新
２．要素支持。

３．政策扶持。

城镇建设是我国城市化进程的重要组成部分；其为城市建设提供一个渐进的平台，是避免中心城市发展过快，人口过于集中等问题的一种制度安排。

近年来，浙江省在培育中心镇建设上有了较大突破，嘉兴市在此基础上又有所创新。

在省、市、县三级党委、政府的政策推动下，嘉兴市从１９９７年起开始推进小城镇建设，到２０００年开始启动中心镇建设，再到新市镇建设，其经济发展持续加速，人口规模快速扩张，社会经济较为全面发展。

嘉兴市这十几年的发展变化表明，中心镇、新市镇的政策创新、倾斜和支持等方面的制度，不仅有助于镇级经济要素与人口集聚，推动镇区经济发展，还有助于整合区域资源，加速城市群建立，进而提高城乡居民生活水平，扩大国内消费，启动内需。

嘉兴市委、市政府在省委、省政府政策、意见的指导下，以小城镇建设、中心镇建设和新市镇建设为重要抓手，推动镇级区域建设，提升镇区集散能力与辐射能力，提高市镇经济社会发展水平，为嘉兴市现代化网络型大城市和新农村建设奠定坚实基础。

其主要措施：
市委、市政府在政策设置、财力补助、要素配置等细节上对新市镇建设进行调整与倾斜，并从制度层面上进行改革、保障与确认，形成有利于新市镇发展的制度环境。

２００７年１２月２９日，市委、市政府印发了《关于推进强镇扩权积极培育现代新市镇的若干意见》，明确了嘉兴市在新市镇发一、嘉兴市推进新市镇建设的主要措施
１．制度创新。

ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６７４－８９０５．２０１１．０６．０１５
张全跃
（国家统计局嘉兴调查队，浙江
嘉兴
３１４０５０）
内容提要：中心镇建设是当前我国城市化进程中有效的政策创新。

嘉兴市委、市政府采取制度创新、要素支持、政策扶持、行政推动、自生能力等措施，以中心镇建设为重要抓手，推动镇级区域建设，从而提高市镇经济社会发展水平。

与此同时，针对规划布局有待完善，产业发展不合理等问题，提出培育竞争机制、引导产业发展、行政放权、分工合作、人口自主流动等建议，从而推动区域经济整体、高效增长。

关键词：中心镇；区域经济；政策设置
嘉兴市中心镇与小城市发展对策探索
——以中心镇发展为例
区域发展
４０
《统计科学与实践》２０１１年６期
兴市新市镇建设的政策支持呈现出普惠、竞争与择优态势，在嘉兴市７１个镇级区域中，剔除市区和五个县（市）的县城所在地，平湖乍浦镇（嘉兴港区）、海盐秦山镇、平湖钟埭街道、嘉善惠民街道，南湖大桥镇，平湖独山港等一批新市镇已快速成长起来，并在当前的区域发展中发挥了城市节点作用。

新市镇、中心镇的发展，小城市的建设都需要建立与产业成长相配套的互动机制，并在区域发展规划、建设安排等方面作好统筹，提高小城市培育的针对性与成功率，降低发展的代价。

操作上着重关注产业基础、发展前景和可持续能力等多个方面。

关注当前产业集中、经济高度发达的区域，只有这些区域才会有扎实的发展基础，才有充分的财源能够保证区域基础设施建设、公共服务的普及与提升；关注主导产业的成长性是否符合区域发展导向，是否有区域竞争力。

只有一个或者一个以上有未来的产业才足以支撑一个小城市的成长。

从周边省、市，尤其是江苏等地培育小城市的经验与做法看，以行政放权为主要手段的扩权强镇仍然是下阶段培育中心镇或者小城市的工作重点。

通过加大中心镇或者小城市的行政管理权力，缩短管理与发展之间的距离，提高行政效能与行政效率是未来公共管理的主要目标。

操作上着力建立事权下放、财权配套与执行监管的工作机制，将小城市的管理权限真正落实到镇级党委、政府，破解“小鞋大脚”的难题。

中心镇之间关系除同质竞争外，更多地体现为分工合作。

形成产业互补、行业互补和区域互补，从而推进区域的共同发展。

因此，需要对中心镇的产业成长机制作再引导，引导要素流动，提高区域产业分布的合理性。

引导人口流动与流向的相对集中，可以加速中心镇、新市镇和小城市的成长。

为此，需要对流向中心镇、小城市的人口给予相应的补贴与支持。

操作上重点解决集聚的居住补偿、就业支持与生活补贴等三方面的问题，为农民向小城市集中居住创造条件。

充分吸取大型、特大型城市发展过快的弊端，通过合理安排城市人口的分布来解决城市过大、生活成本高昂等问题。

目前，嘉兴市提出的以中心城市为核心、县级城市为副中心，中心镇为节点，农村新社区为居住点的网络型城市格局可以有效地避免城市扩张过快所带来的各种弊端。

（责任编辑：施越霞）
２．以产业发展带动中心镇发展。

３．以行政放权加速中心镇成长。

４．以要素集聚推动分工合作。

５．以人口自主流动加速中心镇成长。

６．以区域整合加速网络型城市的形成。

市镇扩大部分管理权限实施意见的通知》，扩大了新市镇的行政审批、行政许可、行政执法和部分公共事务管理权限；２００９年７月１３日，还下发《２００９年嘉兴市新市镇培育工作实施意见的通知》，从完善镇级规划、构建产业平台、强化要素保障、加快管理体制改革，提升公共服务水平等方面进行再造，提升了新市镇的发展能力；２００９年７月２２日颁布的《关于推进农房改造集聚加快现代新市镇和城乡一体新社区建设的意见》，以农房改造为抓手，通过推动农民居住集中加快人口要素、经济要素集聚，加速新市镇的发展进程。

从２００８年起，市委、市政府将近年来不断加强的城乡一体化考核、统筹城乡发展考核和社会主义新农村考核等行政考核不断细化与整合。

２００８年７月１６日推出《嘉兴市２００８年度推进强镇扩权培育现代新市镇县（市、区）工作任务考核和新市镇评价办法》，从经济发展和社会发展两个方面，采用人均ＧＤＰ、人均财政收入等１２个指标，对各地的新市镇建设情况进行考核、评价。

对排名列入前十位的镇，由市委、市政府在嘉兴市三级干部大会上表彰；并对新市镇培育卓有成效的县级党委、政府进行奖励。

２００９年８月，又对新市镇考核、评价办法加以完善。

２０１０年上半年，继续加强了新市镇建设工作的考核，除考核新市镇建设情况外，还增加了小城市培育工作方面的考核内容，使中心镇建设的行政推动上升到新市镇和小城市并举的高度。

为了切实加速新市镇发展，推动镇级区域向小城市发展，嘉兴市在推进新市镇培育时，高度重视镇级区域自我发展能力的培养与壮大。

操作上注重自主发展能力、要素集聚能力和可持续发展能力等三个能力的培育。

一是自主发展能力的培育。

镇级区域要成长为小城市，其核心是镇要有自己的增长极，也就是产业支撑。

对此，嘉兴市的培育是基础性的。

即从提高镇级领导的话语权入手，提升镇，尤其是新市镇的自主发展能力。

二是提升镇级要素聚集能力。

通过建立行政审批“见章盖章”（县、市二级在镇级政府审批签章的基础上，见章盖章，直接放行），土地要素指标动态管理（即启动土地复垦与整理，产生多少，使用多少，耕地总量不变），镇级平台自主融资（筹建镇级开发投资公司，自主投资）等机制，进一步扩大了镇级区域对各种发展要素的吸引能力。

三是注重产业引导，经济要素相对集中。

在新市镇发展中，注重同质产业的纵向扩散（产业链延长）与横向集聚（生产区域相对集中）。

从嘉兴的实践情况看，当前小城市建设中规划布局有待完善；产业发展不合理，省级中心镇更多地体现了省政府的行政分权，未能充分体现嘉兴市的产业分工和定位；要素市场缺位，尤其是土地市缺位；社会保障滞后；公共服务不到位；事权与财权不一致等问题仍然十分突出，这需要在制度安排上作相应调整，以提高政策效用，推动区域经济整体、高效增长。

建立中心镇成长的竞争选拔机制，将最具成长力的镇提升为政策支持的重点。

以前三年的培育情况为例，相对于省级中心镇的相对固定而言，嘉
４．行政推动。

５．自生能力。

１．以竞争培育机制提高布局合理性。

二、对策建议
区域发展
《统计科学与实践》２０１１年６期
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