推动城市土地利用方式由粗放型向节约集约型转变

推动城市土地利用方式由粗放型向节约集约型转变

从整体上来看，我国城市土地利用方式粗放浪费，转变城市土地利用方式势在必行。导致城市土地利用方式粗放的原因是多方面的，例如粗放型经济发展方式尚未根本改变、市场有效配置土地资源的作用尚未得到充分有效发挥等。推动城市土地利用方式由粗放型向节约集约型转变须多管齐下，要在发挥好市场配置土地资源功能的同时，充分发挥政府规制作用。重点是制定和完善城市发展规划与土地利用规划，注意搞好多个规划之间的协调衔接工作，充分发挥规划的基础性引领作用；走内涵式城市化道路，加快对旧城区、城中村、废弃厂区、棚户区的改造，高效利用旧城区土地资源；建立科学有效、适用于不同类型单位的用地规模评估指标体系等。

标签：城市；土地利用方式；转型

近年来，随着经济社会的发展，尤其是城市化的快速推进，我国耕地及其后备资源锐减。从总体上看，多年来我国城市土地利用方式粗放浪费，是导致耕地及其后备资源锐减的主要原因。城市土地利用方式粗放浪费背离我国人多地少的基本国情和可持续发展的要求，加剧了城镇化与工业化、农业现代化之间争地的矛盾以及建设用地紧缺对经济社会发展的“瓶颈”约束，这就迫切要求我们推动城市土地利用方式由粗放型向节约集约型转变，闯出一条节约集约、合理高效利用土地资源的新型城镇化道路。

一、城市土地利用方式粗放浪费的表现

我国城市土地利用方式粗放浪费主要表现在：一是城市的外延式扩张过多过快地消耗了大量土地。土地城镇化与人口城镇化不相匹配，城镇建设用地的增长速度远远高于人口城镇化速度。多数城市重视新城区的发展，却忽视了老城区尤其是城中村的改造。二是在城市规划建设方面过度追求大广场、宽马路，浪费土地。有关部门的统计资料表明：我国664个城市中，城市居民人均用地规模为133平方米，比国家规定的城市居民人均用地100平方米的规划控制指标高30%以上。①三是一些城市的新建项目建筑密度及容积率水平较低。别墅项目、一些事业单位用地项目以及不少工业项目容积率比较低。目前全国工业用地容积率仅有0.3—0.6。②四是一些单位不是通过内涵式挖潜解决土地需求问题，而是圈地扩张，另辟新区，造成土地资源浪费。五是城市产业集聚区和开发区粗放式扩张。个别产业集聚区和开发区的闲置土地占比达40%以上，有不少产业集聚区和开发区的工业用地比例仅占全区土地面积的20%—40%左右，非生产性用地所占的比例过大，产业聚集区和开发区用地结构不合理。六是低水平重复建设造成错配性土地资源浪费。一些地方招商引资门槛低或不设门槛，依然在发展产能过剩的产业，不但加剧供求矛盾，而且导致土地资源错配。七是城市整体上土地利用结构不合理。工业用地所占比例偏高，居住生活用地比例偏低。根据世界上比较成熟的经验，在城市用地的比例结构中，工业用地应控制在15%以内，而我国高达25%；居住用地应该占比45%，而我国平均占比仅为

31.8%。③八是违法违规用地现象屡禁不止。有的建设用地长期闲置；有的私搭乱建；有的钻政策空子，分批报批用地计划；小产权房屡禁不止等等。

二、导致城市土地利用方式粗放浪费的原因分析

导致城市土地利用方式粗放的原因是多方面的，例如土地管理制度不健全、经济发展方式尚未转变、市场经济体制机制不完善等。

1.节约集约、高效用地意识淡薄

一些城市相关部门和用地单位领导的节约集约、高效用地意识淡薄，尚未形成节约集约、高效利用土地资源共识，一些用地单位往往倾向于超出实际需要多占地，而审批部门却把关不严。有的地方领导干部尚未认识到我国土地资源的稀缺性，在土地利用问题上丝毫也不讲究节约。为了彰显政绩，一些地方的领导干部不惜违规变卖良田；为了出政绩，修建占地较多的广场甚至高尔夫球场，城市无序扩张，非理性拓展城市规模，大量占用耕地甚至基本农田。

2.粗放型经济发展方式尚未根本改变

有的地方政府在追求任期内政绩的驱动下，引发土地利用方面的短期行为，追求短期经济利益和短期政绩，不惜以低价甚至以零地价招商引资。有的仅考虑任期内有地可用，在土地利用上不留后路。有的地方在招商引资方面不管产能是否过剩，凡是能在本地落地建设的项目，一概批准立项并供应土地。转变经济发展方式喊了这么多年，但依然是喊得多、做得少，经济发展方式实质上并没有发生多大改变。

3.土地价格水平及其结构缺乏合理性

有利于高效利用的土地价格政策体系尚未形成，主要表现为：公益性用地和工业用地价格过低，公益性用地与经营性用地之间价格差别悬殊；工业用地价格在地方政府招商引资的竞争下普遍过低，有不少工业用地尚未通过采用招拍挂的形式出让，而是由政府低价划拨，土地价格不能反映土地资源的稀缺性。

4.土地税收制度不健全

土地税收制度不完善，未能起到应有的激励约束作用，主要表现在以下几个方面。一是立法层次比较低，缺乏统一性和规范性。现行的涉及土地税收的法规均是由国务院颁布的行政性法规，其具体实施办法由省级人民政府根据地方实际制定，不但立法层次低，而且在法规内容上有很多空白，需要地方政府予以填补，造成了各地法规适用上的不统一。二是费税混杂，重费而轻税。关涉土地的收费项目名目繁多，远远多于收税项目。三是税制设计不合理，税收规模过小，调节力度不足。中央税与地方税权限划分不明晰，有的税种地方仅有征收权而无支配权，不利于调动地方的征收积极性。有的税种税目设置比较复杂，实际操作中难以征收。交易环节征税多，开发保有环节征税少。

5.有利于促进城市土地高效利用的评估控制指标体系尚未建立

由于缺失适用于不同类型单位用地审核的评估指标体系，导致土地规划审批部门对各种类型单位用地数量的审批具有很强的盲目性和任意性，通常为单位申请多少就批多少，或者在单位用地申请的基础上任意核减，这体现的是长官意志，根本无任何科学性与规则性可言，结果必然导致土地的多占性浪费。目前虽然有的地方在工业用地方面有一套控制指标，但标准要求偏低，而且并未严格贯彻执行。6.城市规划缺乏前瞻性、科学性、法定性

一是城市规划缺乏前瞻性、科学性。有的城市发展规划落后于实际发展需要；有的城市发展规划则过于超前，严重脱离产业发展实际和人口城市化聚集实际。二是城市发展规划易变多变。往往是一任领导一个思路，城市发展规划随着领导的变更而变更。三是制定城市规划不按规则行事。比如，国家有明确的城市人口人均土地占用标准，但一些城市在制定规划时往往置这些标准于不顾，我行我素。四是规划建设部门未能正确处理建设美丽城市与高效利用土地的关系，往往偏重于建设美丽城市、注重绿化美化而忽视土地的节约集约高效利用。

7.市场经济体制机制不完善，市场有效配置土地资源的作用尚未得到充分有效发挥

在土地资源的配置方面，依然存在着政府与市场功能边界不清、政府功能或职能缺位、错位、越位并存等问题，政府依然管得过多过滥，管了许多不该管、管不好的事情，压缩了市场配置土地资源的空间，导致市场配置土地资源的功能及其高效性尚未得以充分发挥，土地资源配置和利用效率低下。目前在土地供应中，行政性划拨和有偿出让并存，协议出让仍占相当大的比重，市场化配置制度在建设用地供应中尚未完全确立。在土地计划配置向市场化配置转变的过程中，由于制度不完善及操作不规范等多种原因，使得包括出让、租赁在内的土地有偿使用制度以及招拍挂和协议出让方式在内的土地配置制度所应有的正效应尚未充分发挥出来。

8.土地管理体制不完善、法规不健全且执法不严格

土地管理法规不健全，土地违法事件多发，严重制约城市土地的节约集约利用。农村土地与国有土地存在着不平等的权属范畴，农民的土地利益得不到保障。目前土地管理制度存在漏洞，使得一些用地主体可以通过钻国家政策的空子，将本不合法的用地行为合法化。土地管理体制不完善，土地执法部门在执法过程中往往受到行政干预。对土地违法行为的惩处大多是行政性处罚，法律威严难以彰显。

三、城市土地利用方式由粗放型向

节约集约型转变的路径选择转变城市土地利用方式是个系统工程，须多管齐下，方可取得理想的效果。