第二章_公共政策的性质与类型

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2、纵向形式构成
中国

美国


中央政策 地方政策 省政策；市政策；县 政策 乡政策（基层政策）
中央政策 州政策 地方政策
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当今世界各国的国家结构可划分为两个基本类型： 单一制与联邦制。 单一制国家，国家结构只划分为中央政府与地方政府 两个基本层级，地方政策对中央政策是一种直接的上 下级的与被服从的关系。－－中国 联邦制国家，国家结构被划分为联邦政府、州政府、 地方政府三个层级，地方政策与州政策是一种直接的 服从与被服从的关系，中央政策对地方政策起指导作 用而一般不直接起干预作用。－－美国
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美国公共政策的基本形式：国会立法。国会的权力分
为立法权（直接制定公共政策的权力）和非立法权 （间接制定公共政策的权力，即国会对行政部门和司 法部门的监督权）。


立法权：是国会的首要权力，包括财政权；战争权；商业管 理权。 非立法权：包括批准预算、立法监督、调查权和立法否决。
总统决策：包括①就国防、能源、福利等问题提出专
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激进型政策是对先前的政策目标和手段有突 破性改变的政策； 保守型政策是对先前政策或维护保持或进行 微调的政策。有时，无为才能无不为，保守 型政策并非消极的代名词。 实质性政策：决定国家资源的配置和利益和 分配； 象征性政策：不能在政策对象中造成直接的 利益分配，指那些创造情感忠诚的政府行为 （爱国主义、忠诚、服从、民族自豪感）或 把社会地位赋予社会精英（如授予称号或勋 章）。
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在政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政 策执行，其政策制定的功能则相当弱。原因在于：



与三权分立体制中的司法机关与立法部门、行政部门同处平 行地位的情况不同，我国的司法机关是由人大产生的机构， 受人大的监督，并对人大负责，同样，它还要在党的统一领 导下进行检察和审判工作。 法律议案通常由其提案人所属的部门或工作机关起草，因此， 司法机关在立法过程中所起的作用是一般性的，不具有主体 地位。 我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定，如 判决、裁决等，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法 律的基础，是一种非规范性的法律文件。
第二章 公共政策的性质与类型
第一节 公共政策的构成 第二节 公共政策的特征 第三节 公共政策的作用
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第一节 公共政策的构成 一、公共政策的形式构成 指一项政策是由谁制定、它的合法化经 过什么样的程序、它的目标群体是谁、它 的适用范围和生效时间怎样、它的执行者 是谁、主要的执行手段是什么等等在政策 文本上有正式规定的特征。 二、公共政策的内容构成 指具有不同的政策效力的各项公共政策 构成一个统一的、相互作用的政策体系.
门咨文；②立法否决；③委托立法：在总统行使立法 权的情况下，行政决策无须履行国会的立法程序而直 接成为公共政策的完成形态；④外交决策：外交承认 权、提出谈判和签约的权力、同国外缔结行政协定； ⑤防务政策：有权在世界任何地区部署军队，有权命 令军队作战。
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行政法规：国务院有权根据宪法和法律，制定 行政法规。行政法规以总理令的形式发布。 行政措施、决定和命令：以国务院文件或国务 院办公厅文件的形式发布。行政法规和行政措 施、决定、命令被统称“国家政令”，具有相 同的法律效力。 部门规章：国务院各部、委有权在本部门权限 内发布命令、指示和规章。大都以部长令的形 式发布。
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单目标政策是就解决单一问题所制定的比较简单的、 目标单一的政策； 多目标政策是就解决多项问题所制定的比较复杂的、 目标多元的政策。 程序性政策亦称例行政策、常规政策、定型化政策 或重复性政策，用以解决那些经常重复出现、性质 非常相近的例行性问题，按程序化的步骤和常规性 的方法加以处理； 非程序性政策要处理的是那些偶然发生的、无先例 可循的、非常规性的问题，无现成规范和指导性原 则可以遵循。 初始政策就是最初制定的政策； 反馈政策就是在其基础上进行调整和修正后的政策。
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1、横向形式构成



来自百度文库
中国 立法决策： 人大立法 行政决策 行政法规；行政措施、决定 和命令；部门规章 司法决策



司法解释


执政党的政策 直接形式-党的历次代表大会 和中央全会通过的政策性文 件；间接形式-使党的主张通 过法定程序，变成国家意志
美国 立法决策： 国会立法 总统决策 行政决策 对国会立法和总统决策的 解释；制定规章条例；行 政裁决 司法决策 司法审查；推翻先前的裁 决；司法命令
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公共政策的形式特征由公共权力机关的权 力划分和权力配置所决定。
现代国家的政府在横向结构上是由立法、行政、 司法三个子系统构成，因此公共政策在横向结构 上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形 式构成的； 现代国家的政府在纵向结构上是由中央政府、地 方政府、基层政府三个层次构成的，因此公共政 策在纵向结构上是由中央政策、地方政策、基层 政策构成的。
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政策制定者在政策制定过 程中，其行为都是在一定的价 值观指导下进行的。政策制定 必然涉及价值判断，例如，在 选择政策方案的过程中，决策 者需要回答“应当怎样做”、 “怎样做才有意义”等问题， 这就是在进行价值判断。
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一般而言，高层次的政策 对低层次的政策具有指导作用， 但它往往都是概括性很强的原 则规定，难以直接规范人们的 行为，可操作性不强。只有把 高层次的政策逐层分解并加以 具体化，才能使之转化为低层 次、具有可操作性的辅助政策。
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人大：人民代表大会与其他国家机关不是处于平行的 地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。 人大在立法上享有最高权限，立法是人大的首要职权。 宪法：全国人大有权修改宪法，监督宪法的实施；全 国人大常务委员会有权解释宪法，监督宪法的实施。 基本法律：全国人大有权制定和修改刑事、民事、国 家机构的和其他的基本法律，如《中华人民共和国刑 法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共 和国选举法》。 其他法律：指由全国人大及其常委会制定的行为规范， 涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、 工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。 人大决定：即决议、决定、命令、条件等
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第二节 公共政策的特征
政治性 价值选择性 层次性 阶段性 功能多样性 合法性 权威性 普遍性 稳定性
保持公共政策稳定性的 根本途径是什么？
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公共政策的制定是政党和 政府的政治行为，公共政策集 中体现了统治阶级的利益需要， 是源于政治动机的组织产物， 因而它带有鲜明的政治倾向性。
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党的政策以两种形式成为公共政策： 直接的形式：党的历次代表大会和中央全会通过的政 策性文件，如党的十一届三中全会公报以及党的主要 领导人发表的一些重要讲话，都是直接采取政府行为 而贯彻于社会生活的各个领域之中的。 间接的形式：使党的主张通过法定程序，变成国家意 志。法定程序有三种：
①中共中央与国家机构联名发布政策方案。如《中共中央、国 务院关于进一步做好计划生育工作的指示》。 ②中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案， 并按照法定程序通过。如，邓小平了《精简机构是一场革命》 的讲话，国务院部委机构据此拟制了国务院机构改革初步方 案，并经第五届全国人大常委会审议、通过。 ③政府决策以党提出的政策原则为依据。如，全国人大刑事立 法，就是以党的惩办与宽大相结合的政策为总的立法原则。
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从广义角度讲，政策过程 可以分为两个阶段，即政策制 定阶段和执行、反馈调节阶段。 前一个阶段涉及问题觉察、议 程建立、方案评估、政策采纳 及其合法化等环节；后一个阶 段涉及政策实施、信息反馈、 效果评估、调整变更和政策终 结等环节。
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从目标取向来看，政策具 有导向功能、调控功能和分配 功能。从执行结果来看，政策 表现出多重作用。
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当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合 一制。从宪法规范的权力关系看，全国人民代表大会是国 家最高权力机关，在整个国家机构系统中占有首要的、全 权的、不受其他权力制约的地位，是一切政府权力的惟一 来源和归宿；由全国人民代表大会派生出来的各种政府机 构－－中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、 最高人民法院、最高人民检察院，都须服从其领导和监督， 对它负责并向它报告工作；所有这些机构的领导职务的任 免都取决于全国人民代表大会。从这种议行合一的政府系 统与中国共产党的关系上来看，中国共产党则是中国政府 系统的领导核心，主导着政府过程的运行。共产党事实上 成为一种社会公共权力，而且是各种社会公共权力的组织 机构的领导核心。
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地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。 中国的地方政府有省、市、县、乡四级，地方政策可划分 为省政策、市政策、县政策、乡政策（基层政策－乡级政 权在执行决策的过程中针对本辖区的具体情况所做的决 策）。 地方政策、基层政策具有一定的能动性。 地方政策具有明显的中观性：既依据中央政策的原则规定， 也依据本地的实际情况；既受中央的监控，也须征得下级 地方政府的同意与支持，即具有政策执行的功能，也具有 政策指导的功能。 地方人大决策获得法的形态的那一部分是地方性法规、自 治条例和单行条例。 地方行政决策获得法的形态的那一部分是地方性规章。 地方政策中未获得法的形态的那一部分，以及基层政策， 是地方政府及基层政府发布的行政措施、决议和命令。

中国的司法决策产生于国家最高司法机关的司法解释 中，司法解释指国家最高司法机关在适用法律的过程 中对具体应用法律问题作出的解释，分为审判解释和 检察解释两种。其形式包括批复、解答、规定、通知 等。
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司法审查：美国最高法院有司法复审权。最高 法院不仅能够依宪法裁定阻止制定某项政策， 而且也能够裁定需要采取某项政策。 推翻先前的裁决：即抛弃先例，做出新的裁决。 司法命令：法院在审理案件时，可以发出司法 命令以规定纠正不公正情况的办法。
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中央政策与州政策之间不存在决定与被决定、 服从与被服从的关系。 州政策与地方政策之间存在着决定与被决定、 服从与被服从的关系。
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二、公共政策的内容构成
以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与 衍生的关系为标准：元政策、基本政策、部门政策 以政策的社会内容的不同进行分类：政治政策、经济政 策、社会政策、教育科技文化政策 根据政策目标的多寡：单目标政策、多目标政策 根据政策问题的重复程度不同：程序性政策与非程序性 政策 根据政策活动的阶段性特征：初始政策、反馈政策 根据后来政策与先前政策的一致性程度：激进型政策、 保守型政策 根据政策效果：实质性政策、象征性政策
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元政策：关于政策的政策，指那些指 导和规范政府政策行为的理念和方法。 基本政策：针对某一社会领域或社会 生活某个基本方面制定的、在该领域 或方面起全局性与战略性作用的政策。 部门政策：为在某一个特定的部门贯 彻基本政策而制定的具体行动方案和 行为准则，也叫具体政策。
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政治政策：包括外交、国防、国家安全、公 共安全、人力资源、阶级、民族、政党等政 策。 经济政策：包括产权与经营权、农业、工业、 金融、财政、贸易、环境、房地产、区域发 展等政策。 社会政策：包括劳动、医疗卫生、社会保障、 社会救济、人口、宗教等政策。 教育科技文化政策：教育政策包括国民义务 教育、高等教育、职业教育、继续教育、社 会教育等政策；文化政策包括大众传播、文 学艺术、体育等政策；科技政策包括科技管 理、高新技术开发、科技成果转化等政策。
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对国会立法和总统决策的解释：法律和政策在 实施的过程中，要由行政根据具体情况进行解 释，以决定如何执行。 制定规章条例：如，在通过清洁空气法案时， 国会并不确切规定空气中所允许的有害物质的 浓度，而是授予环境保护局以正式权力去做出 那些规定。 行政裁决：在个人之间，社团之间，个人与企 业之间，个人、企业、社会同政府之间发生纠 纷时，行政机构常受理申诉做出裁决。