影响纳税遵从度提高的原因及对策

影响纳税遵从度提高的原因及对策

李振华

纳税遵从，又称税收遵从，是我国政府在《2002年—2006年中国税收征收管理战略规划纲要》中正式提出的一个新概念，指的是纳税人依照税法的规定履行纳税义务，包含有及时申报、准确申报、按时缴纳三个基本要求。由于其体现了现代公共财政体制下税制优化的目标，涵盖了现代社会公民自我意识与国家意识提升的基本理念，税收遵从受到了越来越多人的重视，也成为衡量现代税收管理绩效的一个关键标准。研究并促进纳税遵从，成为构建二十一世纪公共税收制度的一个重要内容。

一、税收遵从度在我国的现状

理论上，我们可以将税收遵从度理解为如果纳税人及时、准确申报、按时足额缴纳税款，其应纳税额和实际缴纳税额相等，就表明该纳税人实现了完全的、百分之百的税收遵从。但这在很大程度上并不是纳税人对依法纳税发自内心的认同，而是被动接受和勉强依从。从我国税收实践来看，由于我国正处于经济转轨时期，税收法制尚不健全。人们的税收法制观念比较淡薄，加上诚信纳税的意识还远没有普及，税收流失问题比较严重。据测算，近年来我国平均每年流失的各类税收为5700亿－6800亿元，流失率达到15％以上。国家审计署曾对19个省份的700多家企业进行了抽查审计，结果发现这些企业2002年应缴纳税款为1173.47亿元，而实际缴纳税款为1039.6亿

元，少缴纳税款133.85亿元，占应缴纳税款的11.41%。值得注意的是，审计署抽查的企业大都是财务制度比较健全的重点税源大户，考虑到地下经济的存在以及其中的税收流失，我国纳税人的整体遵从度还要更低。2009年,我国全年完成税收收入63104亿元,比上年增加5241亿元,增长9.1%；其中全国税务稽查部门全年共检查各类纳税人31.3万户，查补收入1192.6亿元，入库1176.1亿元。稽查入库收入超过2006年-2008年3年入库稽查查补收入总和，比1985年全年税收总额还多。同时2009年全年稽查部门共立案查处税收违法案件22.6万件；查处百万元以上税款案件5263件，查补收入229.9亿元，分别比上年增加36起和49.2亿元。从查补数据我们不难看出，全国仅稽查查补收入就相当于一个较大的省全年的收入，这从另一个方面反映出我国的税收遵从度亟需提高。据相关部门测算，我国纳税遵从度仅为66%左右，与发达国家（如美国为86%）相比存在较大差距。从近年来税务稽查部门对纳税人检查情况看，税收违法问题、偷逃税案件始终保持在较高水平。大量涉税违法违规行为的存在，充分表明我国纳税遵从度仍有很大的提升空间。

二、当前纳税遵从度不高的主要原因

近几年来我国不断完善税制，加快信息化建设，为纳税人提供优质服务，加强税法宣传等一系列改革工作，使纳税人依法纳税的意识不断增强，税收遵从度不断提高。但我们也应客观地认识到，纳税人是经济人，利益是其行为的内在动机，在不违法或不被发现的情况下，纳税人总是设法通过各种途径少纳税或不纳税，以期获得最大的税后

利益。而征税人的职责是设法降低纳税人税收不遵从行为的发生，纳税人税收遵从的度，一定程度上是震慑于税收的强制性而被动接受，税收征管工作与税收遵从度两者之间依然有很多不和谐，仔细分析个中缘由，我们可以发现，导致税收遵从度不高的原因可以分为以下几种：

（一）社会环境因素导致的不遵从

目前社会对纳税不遵从行为进行抵制和鄙视的社会风气还未形成，对纳税不遵从行为形成的社会压力还不够。一方面，税收机制的缺陷制约了公民纳税遵从度的提高，纳税人履行纳税义务与应享受的权利不相匹配；另一方面，税收机制存在的缺陷不可避免地使纳税人产生纳税对立情绪和对所缴税款去向的不信任感，进而刺激了情感性的不遵从。社会环境导致的不遵从体现在如下一些方面：一是国家财政支出结构不尽合理，存在既“越位”，又“缺位”的现象；二是财政缺乏透明度，从纳税投资论的角度看，公众向政府纳税如同对政府进行投资，作为投资方向的纳税人，有权知道自己所缴纳的钱是怎么花的，为什么要这样花，这钱是不是非花不可等等，纳税人有权监督资金的运用，但是，我国财政支出缺少民众参与，目前，我国尚未建立起科学的决策机制，在缺乏财政民主化和财政透明度的情况下，财政支出这种公共决策行为就很容易演变为个别领导的“随意”安排，政府预算支出不是以纳税人的利益来进行，往往取决于领导的个人偏好，而领导的偏好未必能与纳税人的利益保持一致。如此种种，均对公民的纳税遵从造成影响。

（二）国家法律制度不完备导致的不遵从

国家税收法律体系不完备，不系统，效力层次参差不齐等问题，是纳税不遵从的制度原因。一是缺乏税收法律的母法—税收基本法，即用以明确我国税收法制的立法原则、立法权限以及纳税人、税务机关的权利义务等的基本法则。二是程序法方面虽然有《税收征管法》，但缺少组织法、纳税程序法等一系列的法律。三是在实体法中虽然有《企业所得税法》、《个人所得税法》，但其他许多税种如营业税、增值税和消费税等，仍以暂行条例或条例的形式执行，法律层次偏低，使得我国税收政策变化繁复，税制构成要素复杂，纳税调整项目繁琐众多，各级政府和税务部门制定的税收法规和规范性文件缺乏系统性和稳定性，有时甚至出现互相矛盾、朝令夕改的情况，给纳税人实务操作带来很大困难，容易诱发偷税动机，对纳税不遵从起到了催化剂的作用。

（三）税务机关的原因导致的不遵从

一是税收宣传不到位。虽然我们每年都有一个税收宣传月，在这个月中，我们会采取各种各样的的形式加大税收宣传，但是，往往是走过场的多，流于形势的多，切合实际和注重实效的少，存在宣传地点和形式单一，往往只局限于某一个线或点上，税收宣传深度和实效性不够，诸如“依法纳税是每个公民应尽的义务”等税收宣传性内容标语多，综合性税收政策内容少，造成广大群众只知道税法的存在，却不知道税法的具体内容，税收宣传内容过于主观，税务部门只关注自己宣传什么，不关注纳税人需要什么，税收宣传方法老旧，这些宣

传不力，易导致纳税人的无知性不遵从。二是税务机关的管理能力存在问题。税务机关的管理能力强，纳税人的遵从度高；管理能力弱，纳税人遵从度低。税务部门往往为了自己内部管理的需要，将税收管理流程设置的很复杂，将很多手续交由纳税人完成。纳税人面对这么多的纳税环节，纳税流程，纳税手续，需要投入大量的人力、物力，精力，同时，由于不能全面了解税收有关法令、税收业务，纳税遵从度成本明显增高，易使纳税人出现懒惰性不遵从现象。三是稽查查处率与处罚率低下，税收随意减免以及人为的执法不公，直接影响纳税人的遵从决策。纳税人认为是否再对税收遵从不再重要，反正查了不结，查了不罚或象征性地处罚，找找人可以享受减免税，人情到了一切都可以解决，征管工作本身的不严密性造成了税收遵从观念在我国长期难以树立。四是一些税务机关的行政不作为，如有税不收，欠税不清，以及人为的在纳税人帐户中延压税款等情形，从另一个层面上造成税收遵从度下滑。五是对纳税人的服务方面还做的远远不够。一方面还有大部分税务人员的纳税服务理念没有得到根本改变，少数干部仍然有习惯凌驾于纳税人之上的思想，打官腔、摆架子的作风屡见不鲜，重权力，轻义务，重管理、轻服务的现象依然存在，另一方面，纳税服务层次较低，纳税服务质量侧重在服务态度是否热情、文明礼貌用语是否规范等浅层次方面，而一些真正能为纳税人提供便捷服务的项目尚不完备，如一站式服务、电子缴税、网络纳税等等，不能满足纳税人个性化的涉税需求，一些单位片面强调对纳税个体的具体办税事项提供热情周到的柜台服务，而不够重视服务措施落实与否，服