当前政府会计监督存在的问题及对策

理论财政部从1999年开始组织会计信息质量检查起，每年都会向社会发布会计信息质量检查公告。

近年来监督检查力度会不断加大，对会计信息失真问题进行综合治理的同时，将典型案例向社会公开曝光，有效扩大了会计监督工作的成效，在一定程度上也遏制了腐败等违法行为的发生。

但是仍有部分企业存在未有效执行会计准则、信息披露不充分、偷漏税款、侵占国有资产等违规问题，会计舞弊事件层出不穷，从奥林巴斯隐瞒20年的投资亏损，到恒大地产被指财务造假、涉嫌贿赂，再到中联重科虚构订单，会计造假手段更加隐蔽和复杂。

去年全国各地财政部门共检查企事业单位23396户，会计师事务所1398户，发现违规问题金额552.29亿元，查补税款9.11亿元。

各级财政部门对检查发现的问题依法严肃处理，对单位处以罚款3875.52万元，对193名直接责任人员给予了罚款、吊销会计从业资格证书等行政处罚。

《会计法》虽然明确了以政府监管为主导，引导行业自律的监管模式，但政府部门重复性监管、过度干预和保护不足等也是造成这一行业混乱的原因。

本文试图通过从政府部门转换职能的角度，分析研究当前政府会计监督存在的问题，提出改进意见，提高会计信息质量，建立新型高效政府，从而促进社会主义市场经济有序发展，提高开放性经济水平，实现社会公平正义。

一、政府会计监督的内涵和职能政府会计监督，是一种外部监督，主要是指政府有关部门依据法律、行政法规的规定和部门的职责权限，对有关单位的会计行为、会计资料进行的监督检查，与单位内部会计监督、社会会计监督构成了“三位一体”的会计监督体系。

政府会计监督有狭义和广义之分。

狭义的政府会计监督是指财政部门监督，广义政府会计监督还包括审计、税务、人民银行、证券监管等多个部门的监督。

政府会计监督职能主要包括：把会计监督当做工作重点，完善会计执法环境；建立健全的会计监管体系和信息披露机制；完善会计配套的法律法规，保证依法行政；全面推进会计信当前政府会计监督存在的问题及对策●张莹莹35财政监督CAIZHE NGJIANDU201311AIZHE NGJIANDU理论息化建设，切实助力会计改革与发展；加强对会计人员执业水平和职业道德的监督；加大对各类企事业单位的监管力度等。

政府会计监督职能主要靠各执法部门有侧重点地履行，财政监督是财政部及地方政府各级财政(厅、局)依法对企业会计活动所实施的监督，是最主要的国家监督形式；审计监督是指国家审计机关或政府审计机构依法对企业财政收支或财务收支的真实性、合法性和效益性的监督；税务监督是由国家税务机关依照税收征收管理法的规定，对企业的会计资料进行的监督检查。

二、当前政府会计监督存在的问题（一）财政部门监督职能弱化1、监管目标多元化导致角色冲突。

我国政府会计目标具有多元化特征，多层次界定政府会计报告主体。

政府既是政府会计信息的提供者，又是政府会计信息的使用者，更是会计信息的监督者，其多重角色无法兼顾，难免顾此失彼。

这种无效监管更是给政府部门提供了“寻租”空间，易滋生腐败。

2、监管对象点多面广与监管力量薄弱之间矛盾突出。

据国家工商总局公布的数据分析，截止到2012年底，我国实有企业1366.6万户，而政府监管力量却非常有限，会计造假被查处概率很低，起不到从根本上遏制的效果。

因此财政部门采取“抓大放小”的策略，将监督重点放在了与财政密切相关的行政及国有大型企业事业单位上，对于其他联系不紧密的主体由注册会计师协助审查，原本也无可厚非。

但会计事务所和注册会计师主要依靠行业自律规范来约束其行为，政府的监督则处于一种真空状态。

一些中小会计事务所为了牟利，忽视审计风险和职业道德，与被审计单位串谋造假，提供虚假会计信息，造成了大量中小投资者利益受损。

3、对各部门监督业绩评价体制不完善。

政府各部门业绩考核的主要依据是经济效益，因此一些部门为了政绩加分，只挑选经济效益好的企业进行监督上报，忽视经济效益差的企业，往往加剧了效益差的企业状况。

税务机关为了避免自己本所的任务额会逐年上涨，无法完成业绩指标，与企业达成协议谎报利润，只求保证能完成本年度的任务量。

（二）政府监管主体不明，部门交叉监督政府会计监督的主体涉及财政、审计、税务、人民银行、证券监管等多部门，不同的监督部门侧重点不同，部门之间缺乏信息沟通和协调，不仅会产生重复查账、责任不清等问题，还为企业产生不同会计报告舞弊提供了可能性，弱化了政府监督的权威性。

这是因为法律法规更多是对监督客体的约束，对政府部门职能划分模糊不清、监督甚少，导致执法不透明、效能低下。

例如：审计部门为了对企业财务收支的真实性、合法性和效益性进行监督对整个财务报表各个明细科目进行审查，税务机关为了判断企业纳税状况，同样要对财务报表进行抽查，这就造成了“重复查账”、执法扰民。

而多头监督的结果就是政出多门、职能交叉，这样不仅浪费了有限的监督资源，而且一旦出现问题各部门相互推诿、扯皮不断。

（三）会计监督手段单一1、政府监督方式比较单一。

财政部门对企事业单位以的监督以事后检查为主，未能形成事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查相结合的方式，不能将违法扼杀在萌芽里，从而造成资源的浪费。

2、违规成本低、执法弹性大。

监督作为一种权利，常常与奖惩相伴。

财政部门作为政府监督的主体，与证监会、审计部等相比，会计监督手段最为单一，效力最差，势必会影响监督效力的发挥。

从“博弈论”角度出发，因缺乏详细的违规规定，如何定性就掌握在行政处罚的执法人员手中，这样就有了“寻租”空间，当事人既无法利用法律维护自己的合法权益，又容易滋生钱权交易。

我国会计造假主要是经济处罚，最高吊销执照。

企业为了高额利益诱惑而累教不改，难以起到威慑和示警的作用。

（四）配套法律法规滞后，缺乏完善、透明的制度建设1、《注册会计师法》、《会计法》的修订速度已经跟不上社会对会计信息的要求了。

新的经济交易形式和造假手段出现，但是法律监管却一片空白，监管主体权责规定不明，部分条款出现处罚真空，甚至法律之间相互矛盾，政府会计监督未能和单位内部监督、社会会计监督形成联动效应。

2、信息披露和相对于证监会对上市公司信息披露有严格的规定。

政府在会计信息披露方面缺乏统一的制度规范，对信息公告只是进行简单的数量统计，对被监督单位采取模糊性描述的方式，并未详细地向社会公众公布被监督单位的名称和检查结果，这样不仅容易滋生贪污腐败，而且会使监督结果的威慑力大打折扣。

（五）会计人员执业水平较低，“官本位”现象严重36财政监督CAIZHE NGJIANDU201311理论1、随着企业经济交易形式复杂多样。

会计造假手段更加隐蔽，如：虚构经济业务、利用关联方交易转移利润、调整会计政策虚增损益等，这要求会计人员具有丰富的经验和较高的执业水平。

但目前中高级会计人员不足一半，而且执业独立性和职业道德还有待提高，形势更加严峻。

2、在政府部门，“权力崇拜”的文化氛围浓厚。

大小事都是领导说了算，而且会计人员的人事任免、考核权力集中在上级，会计人员的工作受制于上级部门的管制，缺乏独立性，也很难发挥监督作用，从而导致政府部门权力放大而失控。

三、进一步完善政府会计监督的政策建议（一）加强对政府会计制度和人事绩效评价机制的改革通过政府受托责任观和政府会计目标一致性，确定政府会计监督的对象和手段，明确划分监管主体各自职能，将会计日常监督寓于会计核算的全过程中，建立长效监督机制。

通过扩宽会计核算，将政府监督与内部监督相结合，从而有利于节省资源。

通过改革人事管理机制和绩效评价机制，可以改变传统管理制度下的“人身依附”关系，发挥会计人员的独立性。

另外，创新单位绩效评价机制，改变以经济效益为主的审核标准，加入对非经济效益的考核，例如对效益差企业扶持评估、对中小企业纳税占总额的比例等，采用EVA评价指标，使评价机制能够促进企业诚信健康发展。

（二）完善法律法规体系，加强监督的制度建设任何一个有效运行的市场，都是以健全的机制作为基石的。

加快会计监督的理论研究和法律法规的制定，推动《会计法》、《注册会计师法》等制定和执行，切实保证会计信息的公允性和有效性。

因此，国家立法要从全局出发，避免法律之间的矛盾冲突，民事、行政和刑事责任并立而行，三者缺一不可；加快监督的立法进程，对会计违法行为界定保证清晰明了，做到真正的有法可依，避免执法机关徇私枉法；明确划分各部门的监督职能，依托网络信息平台，加强各部门的信息沟通和协调，避免重复查账；加大违法行为的处罚和执法力度，实行“谁签字谁负责”，对屡犯的违规会计人员加重个人的法律责任，实行违法的连带责任制。

加快政府会计信息披露体系建设，结合证监会制定上市公司财务报告体系，制定相关法律法规，对信息披露的内容、方式和计量指标加以详细规定，采取法定披露和自愿披露两者结合的方式。

政府要大力鼓励自愿披露，对于“告密者”要给予保护和嘉奖，保护他们应有的权利。

建立健全的会计监督制度，与单位内部监督和社会监督结合，发挥出会计监督的最大效益，合理有效使用监督资源。

政府可以将事先预防、事中监督和事后回访有效结合起来，对政府会计监督的质量和效力能起到事半功倍的作用。

（三）建立会计信息共享机制和网络监督平台为了提高监管效率、降低监管成本、避免部门交叉监督，在以政府为主导的会计监督体制中，除了合理地使用各种手段干预外，还必须进行充分的信息理解和沟通，明确监管主体职能。

借助计算机技术，在各监管主体之间建立会计信息共享平台，作为一种积极的“信号”引导会计主体的行为，提高会计信息披露的透明度和及时性。

这种网络共享平台可以通过以财政部门为核心，不同的政府监督部门合作的方式搭建，包括：第一，按行业和层级建立不同的企业会计信息数据库，使得同一企业的信息能为不同政府部门所共享。

这不仅避免了重复监督，还有效地限制了企业通过编制不同报表舞弊的可能性。

对于上市公司，应以证监会为核心建立上市公司会计信息库；对于非上市公司，应以财政部为核心建立会计信息库；同时，工商部门对企业营业检查的信息和税务部门对企业纳税的信息纳入到共享数据库。

第二，引进信用评级机制，建立企业诚信档案。

执法部门对审查结果在网络平台上予以公告，并记入诚信档案，对违规企业的处罚予以公告，避免重复处罚，提高了执法部门执政公正性和权威性。

（四）加强会计人员和会计事务所行业自律，打造高素质会计队伍自2006年实行财会行业电子政务系统以来，面对会计主体数量多，一方面政府要增加会计监督的从业人员，实现监督力量和监管目标相匹配，实行授权和责任分离的机制，减少人事经济利益的关系，减少会计人员受胁迫的可能性，真正起到监督的作用；另一方面，政府通过颁布法律、法规，加强对会计事务所的行业管制，积极地引导注册会计师协会制定职业道德规范和职业准则，强化职业风险意识，培养社会责任感，坚决不做假账，不与人同流合污。