发展通用航空必须加强国家政策法规支持力度0921

发展通用航空必须加强国家政策法规支持力度

空军航空管制系陈金良高文明周溥泉

摘要：国家的通用航空产业政策和法规对通用航空发展起着至关重要的作用。本文针对我国通用航空发展现状，对比分析了国内外对通用航空发展的政策法规支持力度，找出了我国在政策法规支持方面的弱点和急需解决的难点问题，论述了用航空发展需要国家政策法规支持的必要性和紧迫性，并就如何加强我国通用航空政策法规支持力度提出了建议。

随着国家经济建设的不断发展，国家对航空的政策法规支持也不断加强。2009年10月，张德江副总理在全国低空空域管理改革研讨会上，提出要加强我国航空法规建设，加快推进《航空法》草案拟制，尽快构建以航空法为龙头、具有中国特色的航空法规体系，依法管理我国航空活动。国家领导人有关航空法规建设的重要指示，从政策上体现了党和国家对发展航空业的关心和支持，极大的推进了航空事业的发展。在国家政策层面，目前我国尚没有出台可加速推动、促进通用航空产业发展的国家政策。作为航空业的一部分，通用航空要实现迅速发展，急需解决的低空空域灵活管理问题、通用航空机场建设问题、通用航空产业税收优惠等问题，必须要有国家政策、法规的大力、明确的支持。

一、我国通用航空法规政策建设现状

国家对通用航空发展政策的支持直接关系到通用航空事业发展趋势和速度。政策是执政党为达到一定的目的，依据国家的长远目标，结合当前的情况和条件，制定的实际行动的准则。党对国家的领导主要通过政策来实现，政策具有及时正确的反映出客观规律和经济、政治发展客观要求的特点，是对人民共同意志和利益的高度概括和集中体现。立法就是以政策为指导，体现政策精神和内容，有助于使法正确反映客观规律和社会发展的要求，充分体现人民的意志和利益。目前航空法规在通用航空领域只具有方向性和原则性，将具有概括性的有关通用航空法律规范运用到具体复杂事实上时，在目前法律规范不明确、不具体，甚至缺位而又急需对通用航空发展中遇到的林林总总问题加以处理时，就更需要政策加以指导与引导，以正确反映法的意图和法律规范的精神实质，弥补法律规范暂时的不足。

我国目前拥有通用航空飞机仅千架，预计到2020年将发展到10000余架，未来几年将是通用航空高速发展期。我国在通用航空发展的同时，也注重了与之相配套的法规建设。1986年，国务院发布了《国务院关于通用航空管理的暂行规定》。2003年5月1日国务院和中央军委联合颁布了《通用航空飞行管制条例》。1995年颁布的《中华人民共和国民用航空法》第十章也对通用航空作了规范。但长期以来，通用航空的发展远远落后于运输航空的发展，导致民航产业结构不合理、脱离了民航业的发展规律。反思影响通用航空发展的诸多因素，没有明确的和强有力的国家政策支持，缺乏国家层面对通用航空进行统一规范的法律是造成这种现状的重要原因之一。

二、国际通用航空政策法规现状分析

在国际民用航空公约附件6第2部分《航空器的运行》对国际通用航空飞行给出了最低的规定，这些规定包括飞行准备和飞行中的各种程序、飞机性能的使用限制、飞机仪表和设备、飞机通信与导航设备、飞机维修、飞机飞行组。从国际民航组织附件关于通用航空运行的规定可以看出，与公共航空运输的运行相

比，在通用航空的运行管理中，有些国际通用航空运行可以由经验和技术水平低于商业民用航空人员的机组执行，某些通用航空航空器上安装的设备可以不达到商业运输航空器上安装设备的标准，通用航空的运行标准不是十分严格，它的运行比商业航空运输有更大的自由空间。国际民航组织承认国际通用航空驾驶员和其乘客不一定必须要有商业航空运输付费旅客所享有的相同安全水平，通用航空航空器在相同环境中运行时仅仅需要遵守最低的安全标准。

《美国联邦航空法》和《美国联邦航空条例》中，通用航空器的适航管理、航空人员、通用航空飞行员、航线运输飞行员都有比较明确的规定。在飞行人员的管理中，其对娱乐飞行员、私人飞行员的资质要求在航空知识、飞行技术方面明显低于对商用飞行员的要求。在通用航空空域的管理中，对空中交通规则与一般运行规则给予了规定。对通用航空的航空承运人、空中俱乐部及其出租业务也给予了规定。94年克林顿政府颁布了《通用航空振兴法》，从政策上使通用航空飞机制造厂商降低了保险费额，促进了美国通用航空的极大发展。

欧盟关于通用航空的政策、规章中，为了大力发展通用航空，增加了其航空法规对通用航空的针对性，并对通用航空管理的一些方面采取了宽松的政策以利于其发展。2005年欧盟委员会向欧洲议会和理事会提出立法建议，建议将飞行人员许可、空中运营、第三国航空器和运营人中通用航空业的几个方面均考虑在内（特别是休闲航空），并采用新类型的执照——“休闲飞行员执照”。立法建议承认全部航空器适用同样的规则是不合适的，特别是对于设计简单或主要在当地运营的航空器，自制的、特别稀少或仅有少数的航空器。立法建议保留这种航空器的同时采取适当的措施，普遍提高休闲航空的安全水平，尤其特别考虑最大起飞重量较低的飞机和直升机。

三、急需国家政策法规支持解决的主要问题

1、空域管理使用要有政策上的支持和倾斜

目前我国空域管理实行的是条块分割、军民分管机制。民航管理航路、航线和部分机场终端区飞行空域，除此之外的空域由军航管理，通用航空原则上属于民用航空范畴，但通用航空领域的大部分活动都集中在民航管理之外的空域进行，如工业领域的勘探和遥测、农业领域的飞播和飞洒、以及公务和商务飞行、航空体育、航空抢险救灾等。虽然管理层面从管理机制上不断进行改进，这样实际存在的法规管理模式无法从体制上根本改变管理状况。这些都是因为我国缺乏统领全国的《航空法》，不能从法律层面统一规范军民航对通用航空所需空域进行使用管理的行为所致。只有国家出台对通用航空空域管理的倾斜政策和制定相应的法规，对涉及通用航空所需空域的运行管理进行专门的规范，建立起适合通用航空运行的空域管理机制。才可能从本质上解决通用航空空域使用问题。

2、必须明确通用航空器适航和机场建设管理具体规范

目前，我国对通用航空器的适航管理没有专门的规定，依然采用的是运输航空器的适航标准，使得我国自行研制的许多通用航空器很难在我国适航，极大地阻碍了我国通用航空产业的发展。

我国现行有效的同机场建设相关的规章，均偏重于运输航空机场事项的调整，对通用航空机场规定较少，虽然规章规定“通用机场的规划、建设按照国家有关规定执行”或“通用机场的运行安全管理参照本规定执行”，但“国家有关规定”和“参照”的规定缺乏明确的依据和尺度，导致通用航空机场建设审批部