威尔逊 的行政学理论

鼻祖
1 古德诺的生平及著述 2 行政思想的思想渊源和社会背景 3 古德诺的政治思想概要 4 古德诺行政思想简评
生平及著述
弗兰克·J .古德诺 (1859～1939）
美国著名的政治学家、行政学家和 法学家，美国政治学会的主要创建人。
在 美 国 阿 默 斯 特 学 院 获 得 文 学 学 士（1879）和文学硕士学位 （1887），在哥伦比亚大学获得 法学学士学位（1882） 主要经历：
二、行政思想的理论渊源和历史背景
理论背景
• 德国的斯坦因、布隆赤 里、法国的狄克洛克对 政治与行政做过探讨
• 威尔逊政治与行政二分 的提出
现实背景
• 公民社会发展的相当成 熟
• 资本主义由自由竞争向 垄断过度
• 社会关系和经济结构变 得日益复杂，冲突不断 职能扩大
研究方法
比较研究法
• 因为不同国家政府在行政管理职能方面的 结构具有很大的相似性；
• 通过比较，可以更好地了解自己的缺点与 优点；
历史研究法
• 应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而 不用担心或害怕会引进他国的一些不良思 想或原则（将这些东西过滤掉）。
• 主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬： 应以实践为准绳，以美国为核心。
a.行政在本质上不同于宪政制度； 行政是对法律的执行而不 是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动， 一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。有 关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。 宪政制 度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手 段；
b.宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动” 之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段， 并非纯粹的被动。
员应该以良好的态度为人民服务，认为“严格 说来统治者只不过是被统治者的仆人而已”等 观点。
四、简评
（一）威尔逊理论的价值
1、威尔逊提出的政治与行政二分法，使公共行政管理学 脱离政治学，成为一门独立的学科。
2、比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行 政科学的必要性和重要性；较为准确地揭示了行政学研究的 对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；
“公共舆论将起权威性评判家的作用。” “行政管理必须在一切方面都对公众舆论有 敏
锐的反应”。 行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的 监督控制作用提供最佳途径。
其他行政思想
关于行政体制（政府间关系）的思想； 主张建立完善的公共行政机构；要给予地方政
府机构以新的生命；要组建地方分权制度； 关于行政伦理的思想：他明确地提出了行政官
（五）人事行政思想
1、提出好的文官制度的建立是行政研究的目的 之一。
2、对官员素质的重视，威尔逊特别强调政府官 员应该具有良好的态度。
3、提高政府官员的工作质量的建议，在他看来， 高薪、优厚的福利待遇和良好的职业发展是提 高官员工作质量的重要途径。
（六）行政监督思想——注重公共舆论
主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系 所进行的分析而得到阐述的。
政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源 于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政 的行动，则宪政的权力就缺而不备。
思想渊源
（2）规定了行政研究的任务，建构了行政研 究体系
任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界 实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动； 研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并 使这一提高成为国家人格的自觉意识；
1886-1902：政治学教授，教学研究； 1 1902-1910：普林斯顿大学校长；
1910-1913：新泽西州州长； 1913-1917：美国总统
主要著作
• 《国会制政体》1885，被视为美国政府立法的典范作品
1
2 • 《行政学之研究》1887，行政学研究的开山之作 3 • 《国家》1889 4 • 《美国人民史》1902，被称为其学术上的最高成就 5 • 《美国的宪法政府》1908
二、古德诺的主要行政思想
1、进一步阐释政治与行政
2、政治对行政的适度控制
3、行政的适度集权
行政思想
4、法外调节（政党）
5、政府体制的改革
6、其他
（一）对政治一行政二分法的进一步阐释
•强调的主线：政治与行政必须以某种方式取得协调
•提出所有政府体制中都存在着两种主要或基本的 政府功能： “政治”——国家意志的表达，也即政策的决定； “行政”——国家意志的执行，也是政策的执行。
古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能， 但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实 践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关； 而且这两种功能之间必须取得某种协调。
对政治与行政协调途径的探讨
古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治” 与“行政”的分离，而是它们二者的协调。 他认为， 政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这 也就是他在《政治与行政》一书中所反复强调的主 线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后， 着重探讨了如何取得这种协调。
任务
• 首先，要弄清楚政府 能够适当而且成功地 承担的是什么任务。
• 其次，要弄清楚政府 怎样才能够以尽可能 高的效率和尽可能少 的金钱或人力上的消 耗来完成这些专门的 任务。
（三）行政管理的实质
威尔逊将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、 宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比 较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方 式和适用范围。
行政研究体系的三个部分：行政组织——行政 机关的发展、结构；行政行为——其自身的独 特规律；行政法规——“合法”的行政权、对 行政裁判、行政诉讼加以探讨。
社会历史背景
源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反 动，也即新民主运动。
自由放任主义的主要理念是限制政府权力，政府无为，其结果导致在美国金钱与
主要内容
威尔逊的生平与著述 威尔逊行政学理论的思想渊源及产生背景 威尔逊行政学理论的主要内容
威尔逊行政思想简评
一、威尔逊的生平与著述
➢ 托马斯·伍德罗·威尔逊（1856-1924） ➢ 美国第28届总统，美国历史上著名政治家、
教育家、历史学家，同时也是杰出的改革 家与行政学家。 ➢ 普林斯顿大学哲学博士，主要研究政治与 政府、法律，著作与论文颇多 ➢ 主要经历：
主要从三个方面阐述： （1）行政管理是什么？ 行政管理是行动中的政府、 是政府的执行、政府的操作。“行政管理是政府工 作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它 就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最 显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。
（三）行政管理的实质
（2） 行政管理与政治的关系 ：
B. 没有深入到行政学领域研究专门的问题。如他在人 事行政和行政监督方面的观点还只是揭示了初步的 原则，缺乏深入分析。
重点回顾
《行政学之 研究》：
行政学开山之 作
威尔逊的行政思 想
1. 研究必要性 2. 研究任务和目
的 3.研究实质 4.研究渊源 5.研究方法 6.人事行政 7.监督行政
威尔逊首开对 行政学进行科 学研究之先河， 无愧为行政学
(四)研究渊源与研究方法
历史渊源
（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：美英 两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定 和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽 视改善行政方法的艺术。
（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德 两国，并且与这些国家的需要相适应；
（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之 （在思想、原则、目标上）美国化，能为美国 （一个复杂、形式多样化的国家）所用。
部分； 行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价 值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直 接相关； 行政科学是政治科学的最新成果。
结论：政治与行政既有联系，又有区别。二者是普遍 与特殊、决策与执行的关系。
（三）行政管理的实质
（3）行政与宪政制度的关系
二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间 的关系。
1883～1914 ：哥伦比亚大学任教 1914～1929 ：霍普金斯大学校长 1900 ：起草了《纽约市宪章》 1911～1912 ：W.H. 塔夫脱总统的节约与 效率委员会委员 。 1913 年：北京任中国政府的法律顾问， 为袁世凯的复辟制造舆论。
主要著作
1 • 《比较行政法》（1893） 2 • 《政治与行政》(1900) 3 • 《美国的市政府》 4 • 《美国的行政法原则》
A.行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围
之外的。虽然行政管理的任务由政治加以确定，行政管理的问 题并不属于政治问题。 政治是在“重大而且带有普遍性的事项” 方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围； 行政管理则是 “国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事 情”。
B.行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成
B 行政学研究的必要性
政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果。私人垄断时 期（19世纪下半叶至20世纪初的第二次现代化浪潮）， 经济社会快速发展，社会公共事务增多，政府职能扩大， 行政管理变的日益复杂、困难，迫切需要科学理论的指 导。
根本原因：社会发展需要
（二）行政学的目标和任务
目标
• 把行政方法从经验性 实践的混乱和浪费中 拯救出来，并使它们 深深植根于稳定的原 理之上。
• 《共和国与君主论》（1914）等
➢在该书中，古德诺系统而 详尽的阐述了其政治—行政 二分的思想理论。 ➢古德诺通过对国家行政与 政治、法律、政党的相互关 系；行政与立法、司法的相 互关系；中央与地方的关系 以及行政功能与体制的关系 等一系列重大理论问题的考 察与分析，比较系统地阐述 了他的行政学思想。 ➢该书奠定了他在行政学研 究上的不朽地位，对后世的 行政学研究产生了深远的影 响