第一讲：威尔逊行政学说
第一章威尔逊的行政学说第二章古德诺的政治-行政二分法
威尔逊行政学说的主要内容
七 、行政监督思想
行政监督的重要性 公共舆论与行政监督 行政体制和行政道德
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讨论：你如何看待威尔逊？
你是否赞同威尔逊关于政治与行政管理之间关 系的论述？
威尔逊行政学说的主要内容
行政管理与政治的关系 联系：P14
行政管理与宪政制度的关系P14
威尔逊行政学说的主要内容
四、行政学研究的历史渊源p15
威尔逊行政学说的主要内容
五、行政学研究方法论
历史方法 比较研究方法 重视实践
威尔逊行政学说的主要内容
六、人事行政思想
文官制度改革 官员素质 工作效率
原因一：行政国家的出现。原有的行政管 理方法已经不能适应时代发展的要求，迫 切需要科学理论的指导。
原因二：科学管理运动的兴起起到了推波 助澜的作用。 原因三：相关学科的理论发展和政府的长 期实践也为行政学的产生奠定了重要基础。
行政学在美国产生的公认标志是伍德罗.威 尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的 《行政学研究》一文。
第一次世界大战头两年中美国利用"中立"地位， 从交战双方谋取巨利。1916年11月，威尔逊宣布 美国已从债务国变为世界债权国。美国民主党利 用这一形势，提出"他使我们置身战争之外"的竞 选口号，迎合选民心理,使威尔逊1916年获得连任。 在第二个任期中,威尔逊积极插手欧洲局势。利用 德国采取的"无限制潜艇战"在美国激起的愤激情 绪，在1917年4月6日正式宣布参战。
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4.The problems in US government
Government with us has expanded in nature and grown great in stature, but has also become awkward in movement.
The vigor and increase of its life has been altogether out of proportion to its skill in living.
service of the public. His son, Frederic William III, advanced the work still further.
2.Administration in French
Modern French administration, with its symmetrical divisions of territory and its orderly gradations of offnglish race, consequently, has long and successfully studied the art of curbing executive power to the constant neglect of the art of perfecting executive methods. It has exercised itself much more in controlling than in energizing government.
English and American political history has been a history, not of administrative development, but of legislative oversight,-not of progress in governmental organization, but of advance in law-making and political criticism.
西方行政学说史章节论述_doc
西方行政学说史第一讲提出与创立时期的西方行政学说一、威尔逊的《行政学研究》1、威尔逊行政学说的思想渊源于产生背景（1）思想渊源德国行政研究思想的影响---斯坦因：宪政与行政的关系；构建行政研究的体系：行政组织、行政行为、行政法规。
（2）产生背景源自对自由放任主义的反动—政党分赃制被功绩制所取代，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。
2、威尔逊行政思想简介（1）行政学研究的必要性：社会公共事务日益增多，政府职能不断扩到；“与制定一部宪法相比较，‘贯彻’一部宪法变得愈来愈困难了”。
政府的行政管理工作迫切需要有科学的理论予以指导。
（2）行政学的目标和任务：行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。
（3）行政的实质：“行政管理是政府工作中极为显著的部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的历史”A.政治与行政二分：行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的”；“政治是‘在重大而且带有普遍性的事项’方面的国家活动，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。
’”B.行政与政治既有区别，又有联系（4）行政学研究的历史渊源—法德传统（5）行政学研究的方法论：历史方法和比较方法（6）人事行政思想：文官制度改革官员素质（足够的文化教养和自立精神、良好态度）考试制度克服官僚主义激励机制（7）行政监督思想：“公共舆论将起到权威性评判家的作用”3、评价第二讲古德诺的政治与行政二分法一、古德诺主要行政思想1、对政治与行政二分法的阐释（1）在所有的政府体制中存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，即“政治”与“行政”。
（2）但“政治”与“行政”之间又无法截然分开：行政机构拥有大量的制定法令权或立法权；而表达国家意志的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。
西方行政学说史笔记加大纲
西方行政学说史提出与建立时期1887-1918背景：19世纪末，西方资本主义国家进入了城市化工业化国家行列，出现了社会政治问题，资本主义社会矛盾激化，原有行政管理方式不能适应时代要求迫切要求一门科学指导国家行政管理活动。
一、威尔逊《行政学研究》（一）威尔逊行政学说思想渊源和产生背景1.受欧洲大陆特别是德国行政研究思想影响，德国行政学研究与高度集权，开明专制的要求相适宜相适应，而德国行政学研究的代表人物是斯坦因，他认为政治行政一定程度划分，宪政是主体有组织的意识，行政是主体依照意识的活动，将行政学研究体系分为行政行为，行政法规，行政组织，由于行政管理问题存在跨越制度差别的那种惯性，从而使得德国行政研究中对政治行政的分离，对行政内容相对独立性的强调，对行政内部规律的注意都深深影响着威尔逊。
2.社会背景美国独立战争以来，革命民主主义思想一直占主导地位，主张自由放任，限制政府责任，导致了政治与金钱相勾结，立法权威直线下降，大资本在财富和政治上形成垄断，出现腐败最盛的镀金时期这时掀起了一场新民主运动，主张通过加强国家权力控制垄断以及进行政治改革。
正是这种资产阶级内部不同阶层之间的利益冲突因为社会政治经济的变化而日益激化以及反映中产阶级利益要求的民主主义者发动了一场政治改革的社会条件下，威尔逊明确提出了要建立一门独立的行政科学。
（二）行政学思想述要1.行政学的必要性威尔逊之前行政管理活动的系统研究一直没有得到人们的重视，行政被看做是细枝末节的办事，容易处理而麻烦之处在于政府结构上，同时当时社会生活简单，政府职能简单，行政管理问题并没有引起行政官员的重视，但是到了威尔逊的时期，社会经济快速发展，社会公共事务日益增多，政府职能不断扩大，更加复杂困难，迫切要求改进政府机关的组织机构与工作方法，要求有一门科学理论予以指导，以使政府更好履行职责。
2.行政学的目标和任务1弄清楚政府能够适当且成功承担的任务是什么，明确行政的职能任务，任务范围，政府应该管什么不应该管什么，强调适当性，凡公共事务应由政府负责，其他社会组织不能承担。
《西方行政学说史》笔记
★★★《西方行政学说史》笔记行政管理必备★★★导论：西方行政学的产生与发展历程一、西方行政学的产生1、中西早期行政管理思想（非系统非学科化）2、1845年法科学家M·A·安培“建立管理国家之科学”的设想；3、1865-68德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词（指行政法）；4、1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。
5、1900年美学者古德诺出版发表〈政治与行政〉一书，进一步明确指出政治与行政的区分。
（自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立。
）6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和阐述。
行政学理论体系得以形成。
（产生背景）二、西方行政学的发展历程多种分段方法：A、丹尼尔·雷恩（管理思想）：科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、当前时期（二战后）；B、台湾学者（行政学）：传统理论时期（X*：1900-30）、行为科学时期（Y*：1930-60）、系统理论时期（Z*，1960后）；C、夏书章：形成阶段（19世末到20世纪20年代）、成长阶段—科学管理时期（20年代后）、科学化时期（40年代始）；D、教材观点丁煌《西方行政学说史》（参照众多美国学者之方法），六阶段：西方行政学的提出与创立时期（1887-1918年）；西方行政学的正统时期（1919-1941年）；西方行政学的批评与转变时期（1941-1959年）；西方行政学的发展与应用时期（20世纪60年代）；西方行政学的挑战与创新时期（20世纪70年代）；西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）1、提出与创立时期：1887-1918代表人物著作及观点：威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；泰勒：美管理学者，《科学管理原理》，倡导科学管理；法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）2、西方行政学的正统时期：1919-1941年这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。
威尔逊行政学的主要内容
威尔逊行政学的主要内容
1.行政机构的科学化：威尔逊认为，行政机构应该被科学化，以确保它们能够有效地履行其职责。
他提出了一些学科和方法论，如公共行政学、组织理论等，来帮助改进行政机构的运作效率。
2. 行政的政治性：威尔逊强调行政机构是政治性的，因为它们
涉及到政治权力的行使。
他认为，行政机构应该受到政策制定者的指导和监督，以确保其行使权力的合法性。
3. 行政的专业性：威尔逊主张，行政机构应该由专业人员来管
理和运作，而不是由政治家或政治任命的官员来决定。
他认为，专业人员具有更好的技能和知识，能够更有效地管理和运作行政机构。
4. 行政的以人为本：威尔逊认为，行政机构应该以人为本，即
以公众利益为出发点，为人民提供最好的服务。
他强调，公共服务必须是高效、透明和负责任的，而不是为政治目的服务的。
5. 行政的改革：威尔逊主张对行政机构进行改革，以适应当时
社会的需要。
他认为，行政机构必须不断地改进和创新，以应对不断变化的社会和政治环境。
总之，威尔逊行政学提出了一系列现代行政学的核心理论和方法，对现代公共行政和政策制定具有深远的影响。
- 1 -。
西方行政学说之一：威尔逊的行政学说
二、西方行政学说之一：威尔逊的行政学说一、思想渊源与生产背景1、思想渊源：受德国行政研究思想的影响：行政研究在德国很受重视（与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应）；德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上对政治与行政的划分：政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；行政：是国家主体的依据意志的活动；宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。
是对行政予以限度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。
规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；行政研究体系的三个部分：行政组织：行政机关的发展、结构；行政行为：其自身的独特规律；行政法规：“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。
2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。
在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。
二.主要行政思想1.关于行政学研究的必要性（1）解释之前为何行政研究不受重视行政被看成是具体的细枝末节，具体办事，细节，容易处理；之前的麻烦多集中在政府结构上，很少或根本没有行政管理方面的问题。
原因：当时社会生活简单，政府职能也简单。
（2）指出行政研究的必要性重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。
因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。
威尔逊的行政学思想教学课件PPT
▪ 而为了实现真正意义上的美国化而非简单 地进行理论移植，他又提出了历史比较法 这一行政学研究的重要方法。他主张增强 批判意识，通过批判的文火之烘烤将欧洲 行政科学中的外国气体蒸馏掉，这些观点 对当下中国的行政学研究仍然具有很强的 启发意义。
第三，威尔逊提出的政治与行政分离的思想为现代文 官制度奠定了理论基础。
1.创立行政科学的必要性
▪ 行政科学为什么到了今天才来临?带着这个 问题，威尔逊运用历史研究法对行政学研 究的现状及其成因进行了理论与现实层面 的回顾。
▪ 在他看来，如果从理论层面上审视，直到目前为 止，我们所拜读的所有政治学著作都仅仅论及了 政府的构成方式、国家性质、主权的本质和地位、 人民的权力和君主的特权。从总体上看，研究者 们时常过分地关注由谁制定法律以及制定什么法 律这样的问题，而过分地轻视如何有启发性地、 公平地、迅速而又没有摩擦地实施法律这一问题。
4. 提出了行政学研究的对象和主要内容
▪ 威尔逊借用了德国政治学家布隆赤里的观 点并且指出，政治是在重大而且带有普遍 性的事项方面的国家活动，而行政管理则 是国家在个别和细微事项方面的活动。因 此，政治属于政治家的特殊活动范围，而 行政管理则是技术性职员的事情。
▪ 威尔逊指出，行政学脱胎于政治学。政治 学主要研究国家的性质、政府的“构成方 式”、主权的本质和地位、政治权力、政 治制度等有关国家的根本制度的基本理论； 行政学则侧重于研究政府的具体行政管理 过程。
▪ 在做出行政科学美国化的总体设想之后，威尔逊 接着分析了行政科学在法国和德国等欧洲国家首 先产生的两点原因：其一，在欧洲，由于政府不 依赖于国民的同意，所以它所要做的更多的工作 是统治；其二，想使政府保持垄断地位的愿望， 使那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众的统治 方法深感兴趣 。此外，这些垄断者人数甚少，便
西方行政学说史复习资料
《西方行政学说史》复习资料第一章威尔逊的现代行政学理论第一节生平与著作一、单选：（《行政学研究》）的发表，是行政学发展的一个起点，它标志着行政学作为一门正式学科的诞生。
二、单选：（威尔逊）是行政学的奠基人，对现代行政学的发展起到了至关重要的作用。
他关于政治与行政分离的观点的提出，开创了一个新的研究领域——行政学，并标志着行政学这门独立学科的正式产生。
第二节现代行政学理论一、单选：行政学研究的基本概念：“行政学”一词，最早由德国学者（劳伦斯·冯·施塔因）于1865年在其著作《行政学》一书中提出。
二、单选：威尔逊“政治与行政两分法”的思想主要受益于德国政治学家（布隆赤里）。
他认为，政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。
第二章泰罗的科学管理理论第三节思想的传播四、简答：简述泰罗的科学管理思想。
1.强调劳动方法的标准化，即将工人积累起来的知识和技艺经整理后归纳成原理和规则，建立科学的作业方式。
时间以及确定工人一天必须完成的标准的工作量即是这方面的努力。
2.建立差别计件工资制度，对于不同的工作表现支付不同的工资率。
3.科学地培训工人，改变凭经验选择作业方法和师傅带徒弟的方法。
4.管理职能的专业化，职能工长制则是这一专业化的体现。
5.劳资双方的合作，双方将注意力从对现有利益的分配转向把利益做大。
第四节分析与评价一、简答：科学管理的局限性：首先，泰罗的科学管理建立在经纪人的人性假设上。
其次，泰罗的科学管理只考虑组织内的因素，因而忽略了外在因素对组织的影响。
再次，泰罗的科学管理注重对效率标准的追求，忽略了为社会服务的道德观念。
最后，泰罗的科学管理本身有些内容的“科学性”也是有问题的。
第三章法约尔的管理组织思想第一节生平与著作一、单选：（《工业管理与一般管理》）是法约尔最主要的代表作。
第二节管理组织思想一、单选：（等级制度原则）是法约尔管理理论的核心。
第一讲：威尔逊的行政学(西方行政学说史课件)
二、思想渊源与生产背景 思想渊源与生产背景 1、受德国行政研究思想的影响：斯坦因 斯坦因 对政治与行政一定程度上的划分：
政治—宪政：是国家这一人格主体有组织的意志； 行政：是国家主体的依据意志的活动；
规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系
任务： 了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”， 行政研究体系的三个部分 ： 行政组织 行政行为 行政法规
总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混 乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上
3、关于行政的实质
A、行政管理是什么？ 行政管理是什么？ 行政管理是什么
行动中的政府、是政府的执行、政府的操作
B、行政管理与政治的关系 行政管理与政治的关系 行政不同于政治： “行政”是置身于“政治”所特有的范围之外的。 政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家 活动，是政治家的特殊活动范围； 行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动， 是技术性职员的事情”。 行政与政治密切相关： 行政管理是政治生活的一个组成部分； C、行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系 、行政与宪政制度的关系： 行政是对法律的执行而不是法律本身 宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那 些手段；
第一讲：威尔逊的行政学说
美国第二十八任总 学者、教授。 统、学者、教授。 世界上第一个提 出要建立一门单独 的行政学科的人。 的行政学科的人。 被誉为“ 被誉为“行政学鼻 祖”。
一、生平与著述
美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、 改革家、政治家； 哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论 文颇多： 1886-1902：政治学教授，教学、研究； 1902-1910：普林斯顿大学校长； 1910-1913：新泽西州州长； 1913-1917：美国总统（曾倡导国联，没获国会通 过而失败） 1924：去世 1887年：《行政学研究》
第一讲威尔逊-行政学之研究-19页PPT精选文档
President of Princeton University(19021910) Congressional Government: A Study in American Politics(Doctoral Dissertation) Princeton in the Nation's Service and in the Service of All Nations.(School running concept) Turn the man who can only do homework foolishly to a man who can think problems. The academic department system and A core requirement system.
1. A Scholar Academic research in Bryn Mawr Institute ( 1885-1888 ) and Wesley University ( 1888-1890 ) . Law and political economics professor in Princeton University(18901910).
Questions
3.The reason why there should be a science of administration
第一章威尔逊的行政学说第二章古德诺的政治-行政二分法
第二章 古德诺的政治-行政二分法
Politics and administration
古德诺(1859～1939） Goodnow，Frank Johnson 美国政治学家教育家 。1859 年1月18日生于纽约 市布鲁克林，1939年11月15日卒于巴尔的摩。 1914～1929 年任约翰· 霍普金斯大学校长，先后教 授行政法、历史和政治学，是美国政治学会的主 要创建人，并于1903年成为该学会第一任主席 。 1913 年曾到北京任中国政府的法律顾问，于1915 年发表《共和与君主论》，认为共和制度不适宜 中国，为袁世凯的复辟制造舆论。著作有《比较 行政法 》、《 政治与行政 》、《 美国的市政 府》、《美国行政法原则》等。
威尔逊主要著作
主要研究政治学、政府、法律 《国会制政体》1885 《国家》1889 《分裂与重新统一（1829-1889）》1893 《一位大师及其政治论文》1892 《纯粹的文献及其他论文》1892 《美国人民的历史》1902 《美国的宪法政府》1908
威尔逊行政学说的思想渊源与产生 背景
它不照搬西方宪政制度，而是着眼于建立一个强大巩固的 政府，其重点在于处理立法权与行政权之间的关系，这方 面的内容占了宪稿的主要篇幅，其他内容则极为简略，一 般共和国宪法所必不可少的公民权利等，它都付诸阙如。 宪稿的基本倾向是在维护一个代议制共和政治框架的前提 下努力强化行政权力，以造成强有力的统一的中央政府。 为此赋予大总统“莫大之权力”，且大总统是由国会选举 而非普选。古德诺称普选制“似非地大如中国者所宜采用 也”，“中国前此系专制古国，人民无选举之习惯，国会 较为整齐”。他认为中国的当务之急是建立一强固政府， 维持政局稳定，以改良财政、修明法制、厘定政府与人民 的法律关系。等若干年后，“此数者既达目的之后，彼时 民国如采用法制（指法国式的内阁制———引者）或较为 有益。倘届时情势果属如此，则宪法未始不可修正”。
《威尔逊行政学说》课件
强化监督机制
建立独立的监督机构，对 政府机构进行监督和评估 ，确保其高效运作。
公共服务体系的建化等公共服务设施，提 高居民生活水平。
推广电子政务
利用信息技术手段，建立 电子政务平台，提供便捷 的公共服务。
支持。
他提出，行政学应该成为一门 独立的学科，研究如何提高政 府机构的效率和公共服务的质
量。
威尔逊的行政学说在美国和世 界范围内产生了广泛的影响， 推动了行政学的发展和完善。
威尔逊行政学说与其他学说的关系
威尔逊行政学说与政治学、管理学、社会学等学科密切相关，吸收了各学科的理论 成果和实践经验。
它与政治学中的民主理论、管理学的组织理论、社会学中的功能主义等学说相互影 响、相互促进。
执行的影响。
对全球公共行政领域的影响
全球公共行政理论发展
威尔逊的行政学说为全球公共行政领域的发展提供了理论支持， 推动了各国公共行政体系的完善。
国际交流与合作
威尔逊提倡的国际合作理念，促进了各国在公共管理领域的交流与 合作，推动了全球公共治理的发展。
公共部门人力资源管理
威尔逊对公务员制度的改革理念，影响了全球公共部门人力资源管 理的发展，提高了公共部门的人才素质。
05
威尔逊行政学说的发展趋 势与未来展望
新公共管理理论与威尔逊行政学说的关系
新公共管理理论强调公共服务的效率和 创新，与威尔逊行政学说中的行政效率
原则相呼应。
威尔逊的行政学说强调政治与行政的分 离，而新公共管理理论进一步推动了这 一分离，并强调市场机制和私人部门管
理方法的运用。
两者都关注公共服务的提供和效率，但 在如何实现效率方面存在差异。
精选西方行政学说威尔逊的行政学说ppt83页
成人教育组织均成立了行政学研究或教学机构。 同时，还出版了一批行政学著作和教材。
权威结构理论、官僚制
• 马克斯·韦伯(Max Weber)是20世纪初期德国最伟
大的学者之一，按照他自己的观点，他的学术研 究范畴属于社会学，后世也公认韦伯是现代社会 学奠基人之一。其实他的学术贡献并不限于此， 韦伯在学术上的贡献可以说是全方位的，在多个 学科都有广泛而深远的影响。除了社会学以外， 哲学、政治学、经济学、法学、管理学、历史学， 乃至宗教与艺术等多个领域，都有韦伯的大名。 就连中国的《史学理论》杂志，都开辟了韦伯专 栏。
第一编 初创过程中的西方行政学说 (行政学的形成阶段:传统管理阶段)
• 威尔逊的行政学说 • 古德诺的政治—行政二分法 • 韦伯的官僚制理论 • 泰勒的科学管理理论 • 法约尔的一般管理理论 • 怀特的系统化行政学理论匡架
第一章 :威尔逊的行政学说
行政学的鼻祖
• 《行政学研究》（行政学开山之作） • 《国会制政体》 • 《国家》
在协调过程中，行政首长的裁定就是最后 的决定； 实行协调的原则。
• 5.人事行政思想
科学地选拔人才； 科学地管理工资； 科学地晋升职务。
• 6.行政伦理思想
官纪的本质及其重要性； 败坏官纪的因素； 官纪的基础；
• 7.行政法规思想
指出要注意研究政策与法规和法律之间的 关系；
具体阐述了行政条例制定权的范围、限度、 保障以及行政条例制定权对于行政管理的 重要性。
第一章 提出与创立时期的西方行政学说
第一节
威尔逊的《行政学研究》 第二节 古德诺的《政治与行政》 第三节 泰罗的科学管理理论 第四节 法约尔的一般管理理论
第一节 威尔逊的《行政学研究》
一、生平简述
二、威尔逊的主要观点
（一）行政研究的必要性
政府职能扩大化和复杂化的必然要求。
“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经 得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。 他的精力和他的年龄的增长，跟他所具有的生活机能相比较， 已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的方 法。” There is scarcely a single duty of government which was once simple which is not now complex; government once had but a few masters; it now has scores of masters.
加强行政监督
”无论是在政治还是在行政方面， 为了对指定基本政策的更为巨大 的力量进行监督，公众的批评则 是完全安全而且有益的，是完全 不可缺少的。应该让行政学之研 究去发现一些最佳方法，这些方 法能够给予公众舆论以上述这种 控制监督的权力，但却使之与一 切其他的干扰活动分家。”
协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取 决于行政权力的必要集中。
（四）美国政治与行政协调的独特道路：政
党法外调节
1.政党挑选立法机构成员和执行机构成员 2.政党挑选中央行政官员和地方行政官员 由此，政党恢复了国家行政系统的大一统性质，建 立起了一种必要的行政集权。
（五）美国加强民主和效率协调的主攻方向：
西方行政学说史 名词解释自己整理
●第一章，威尔逊的现代行政学理论◆1政治（威尔逊）是指在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动◆2政治学：政治学主要研究国家的性质、政府的“构成方式”、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家的根本制度的基本理论。
◆3行政学：行政学侧重于研究政府组织、政府行为等行政现象，研究如何设置合理的组织体系，如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标。
◆4政党分赃制政党分赃制是指，执政党把官职当做战利品分配给本党成员，从而形成的一种，任人唯党，任人唯派，任人唯亲的选官制度。
◆5第四权力机关在日趋复杂的现代社会中，报刊广播等公共舆论对政府行为的监督，不断增强，他们对于政府制定的执行公共政策的活动也具有重大影响，西方国家因此称其为第四权力机关◆6传统文官制度:是指建立在政治行政一体学说基础上之上的，期显著的特征表现为一种政党分赃的体制。
在这一制度下，官员并非是一种专业的，稳定的职务，而是作为执政党的战利品任意分配给笨本党党徒，政府的行政人员也经常随着执政党的变动而大规模的更替。
●第二章，泰罗的科学管理理论◆7“昆斯伯里侯爵式”的管理传统管理是驱赶式或者叫昆斯伯里侯爵式的管理，这种管理采取单一的直线指挥，其特点是中央集权。
昆斯伯里侯爵，这个词是借用职业拳击的用语，意指管理与工人双方根据比赛规则展开体力和智力竞赛。
◆8工时研究，顾名思义，就是对于完成一件工作，应该用的时间进行精心的研究，而不是对于完成工作的实际时间进行研究，仅仅研究对一个工人完成一件规定任务的时间做出统计这并不是工时研究◆9职能工长是泰罗将来自一般管理层的权威分全，并将来自工长的权力集中，责权的心新的重点是规划部门，在这一过程中，泰罗将以前有工长干的任务做了划分，将一部分划分给职能工长。
泰罗指示，职能工长，要具备九种品质，教育，专门知识和技术知识，体力，机智，充沛的精力，毅力，调解力，判断力和常识，良好的健康状况◆10工资刺激系统：泰罗指出，任务和奖金构成了科学管理结构上的两个最重要的因素。
威尔逊的行政学思想
在这一时期，功绩制取代政党分肥制，行政力量日益 被民主运动视为一种有效的工具而得到重视，一种加 强权力、明确责任、向全体选民负责的学说深入人心。
（1）在一定程度上对政治与行政的划分
政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志； 行政：是国家主体的依据意志的活动；
宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行 政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源 于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政 的行动，则宪政的权力就缺而不备。
2、社会历史背景 源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也
即新民主运动。
自由放任主义的主要理念是限制政府权力，政府无为， 其结果导致在美国金钱与政治的勾结，金钱力量至上， 形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降， 形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪七八十年
代）。
19世纪70年代的新民主运动： 一场力图通过加强国家 力量来控制垄断的要求政治改革的运动。
其著述主要有《国会制政体》(1885年)、《国家》 (1889年)、《分裂与重新统一(1829—1889年)》(1893 年)、《一位大师及其政治论文》(1892年)、《纯粹的 文献及其他论文》(1886年)、《乔治·华盛顿》(1896 年)、《美国人民的历史》(1902年)以及《美国的宪法 政府》(1908年)等八部著作，并发表了一些论文，其 中包括行政学研究的开山之作《行政学之研究》 （1889年）。
第一章 威尔逊的行政学思想
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第一讲：威尔逊的行政学说一．生平与著述—美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家；—哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多：⏹1886-1902：政治学教授，教学、研究；⏹1902-1910：普林斯顿大学校长；⏹1910-1913：新泽西州州长；⏹1913-1917：美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败）⏹1924：去世二．思想渊源与生产背景1．思想渊源：—受德国行政研究思想的影响：⏹行政研究在德国很受重视（与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应）；—德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：⏹在一定程度上对政治与行政的划分：◆政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；◆行政：是国家主体的依据意志的活动；◆宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。
是对行政予以限度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。
⏹规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系◆任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；◆行政研究体系的三个部分：●行政组织：行政机关的发展、结构；●行政行为：其自身的独特规律；●行政法规：“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。
◆2．威尔逊行政思想产生的社会历史背景源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：—自由放任主义：限制政府权力，政府无为，结果是：⏹金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降：形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪7、80年代）。
—19世纪70年代的新民主运动：一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。
⏹抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等；认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由。
⏹反对政治勾结与政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；主张国家应成为社会和经济进步的工具。
⏹功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。
⏹威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责；◆竞选新泽西州州长时声称其上台后将担负行政事务责任，准备做一个违宪的州长。
◆在《国会制政体》中批评国会制的无效与混乱，要求有一个更为负责任的政府：“任何事情，不论是政府的事情还是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素”。
—总之：力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。
在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。
三．主要行政思想1．关于行政学研究的必要性（1）解释之前为何行政研究不受重视—行政被看成是具体的细枝末节，具体办事，细节，容易处理；—之前的麻烦多集中在政府结构上，很少或根本没有行政管理方面的问题。
—原因：当时社会生活简单，政府职能也简单；⏹美国建国之初：只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人⏹1866年联邦费用仅为4100万美元，1871年联邦政府职员仅5.4万人；⏹1914年联邦费用达1.7亿美元，1914人员为48.3万。
（2）指出行政研究的必要性重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果—社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。
因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。
—总之，行政研究提上议事日程，是时代生活提出的要求，因为到19世纪末20世纪初，随着国家经济与社会事务的发展以及政府职能的扩大，“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”。
因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美称”。
这就是威尔逊所谓“为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准；为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因。
2．关于行政学研究的目标与任务目标有二个：（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务—即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；—强调“适当性”：⏹凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“适当”；⏹若政府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”（2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。
—即：用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务。
这应该是行政学各部门的具体研究内容。
—特别强调：行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。
行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。
3．关于行政的实质威氏将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出一个初步框架。
（1）行政管理是什么：—行政管理是行动加的政府、是政府的执行、政府的操作：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。
（2）行政管理与政治的关系—行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定：⏹政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；⏹行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。
—行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；⏹行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；⏹行政科学是政治科学的最新成果。
（3）行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系—行政在本质上不同于宪政制度；⏹行政是对法律的执行而不是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。
行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。
有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。
⏹宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；⏹宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。
⏹二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。
4．指出行政学研究的历史渊源（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：—美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。
（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。
5．指出行政学研究的方法主张采用“比较研究法”与“历史研究法”：—因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；—通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点；—应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。
—主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心。
6．关于人事行政的思想丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。
（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：—威氏指出，之所以“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事”。
—“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。
（2）重视政府官员的素质：—认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转：⏹“我们必须有一批更好的官员以充当政府的工具”⏹“必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种方法来建立民主制度。
一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素。
—政府官员应具有的素质：良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风：⏹所谓良好的工作态度即对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚，真正地为人民服务，在各方面绝没有官僚作风的污点。
⏹认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”；—提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量⏹提高政府官员的工作质量：要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，使之不仅仅是替他的上级效劳，同时要为群体尽力。
⏹如何做到：◆高薪：“通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣”◆职业发展：通过发展他的前景来使这种服务成为他最珍视的兴趣；◆提高营养与培养性格：使公共服务成为他最崇高的兴趣。
7．关于行政监督的思想：指出要以公共舆论监督行政管理指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少。
该方面的思想蕴含在他对公共舆论与行政管理之间关系的分析中。
—“在行政管理活动中……，公共舆论将起权威性评判家的作用”。
—“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策这一更为巨大的力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益而不可缺少的。
应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家”—“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。