在城市房屋拆迁管理中如何消除“钉子户”现象

内容提要: 城市房屋拆迁行为本质上应属于民事法律行为，但是现行法律对拆迁行为性质认识的错位，行政权力的不当介入和拆迁补偿的不到位是当前拆迁中公民私权屡受侵犯的根源所在。

在界定公共利益时，必须坚持合法合理性、公共受益性、公平补偿性、公开参与性、权力制约性、权责统一性六条判断标准。

在拆迁房屋过程中，必须注重保护好被拆迁人的合法权益，给予公平合理的安置补偿。

只有这样，才能彻底消除“钉子户”现象，构建一个公平正义、民主法治的和谐社会。

即使是《物权法》的颁行也不能有效解决拆迁难问题，还需要重点解决拆迁补偿标准、拆迁主体、拆迁程序等问题。

因为《物权法》出台只是对物业的权属进行了规定，在有关部门没有对《物权法》所提出的拆迁补偿标准等进行细化解释之前，有效解决钉子户问题将是空谈。

关键词: 房屋拆迁，物权法，公共利益，拆迁补偿目录一、城市房屋拆迁行为的法律性质（一）拆迁行为的定义及性质（二）确认拆迁为民事法律行为的优越性分析1、有利于双方处于平等的对话地位2、有利于对被拆迁人利益的保护3、有利于建立法治政府4、有利于社会的稳定二、公共利益的界定应坚持如下六条判断标准：（一）合法合理性（二）公共受益性（三）公平补偿性（四）公开参与性（五）权力制约性（六）权责统一性三、房屋拆迁中的私权保护及拆迁安置补偿（一）房屋拆迁过程中的私权保护（二）公平合理的拆迁安置补偿四、结束语在城市房屋拆迁管理中如何消除“钉子户”现象引言：引起中外媒体广泛关注的四川“钉子户”事件，最终以和解的方式尘埃落定。

但是，主人公打出的一面写有“公民的合法的私有财产不受侵犯”的标语，依然历历在目。

这一事件之所以倍受关注，成为各界谈论的焦点，一个重要原因就是它适逢《物权法》通过。

有学者将其作为物权法实施的标志性事件，它对普及物权法所起的巨大作用，可以说是无法估量；我们可以看出其中主要涉及到以下这么几个问题：第一，城市房屋拆迁行为的性质到底是行政行为还是民事行为？第二，如何界定公共利益，有什么判断标准？第三，在拆迁过程中，如何保障被拆迁人的合法权益？即使是《物权法》的颁行也不能有效解决拆迁难问题，还需要重点解决拆迁补偿标准、拆迁主体、拆迁程序等问题。

因为《物权法》出台只是对物业的权属进行了规定，在有关部门没有对《物权法》所提出的拆迁补偿标准等进行细化解释之前，有效解决钉子户问题将是空谈。

本文主要围绕以上问题一一展开论述。

一、城市房屋拆迁行为的法律性质（一）拆迁行为的定义及性质房屋拆迁是指拆迁人根据城市规划要求和拆迁许可证，依法拆除批准的建设用地范围内的房屋及其他附属物，并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。

我国现行房屋拆迁制度,主要由国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》（下称《条例》）来规范。

对于房屋拆迁的法律性质定位,代表性的观点是“城市房屋拆迁既具有行政法律关系的性质,又具有民事法律关系的性质,是行政行为和民事行为的混合。

”[1]依据《条例》的规定，此两种性质具体表现为：第一是行政法律关系，即行政主管部门向拆迁人颁发拆迁许可证的法律关系。

在这一个法律关系中，政府履行的是行政管理职能，双方当事人是管理与被管理的关系；第二是民事法律关系，即拆迁人与被拆迁人之间的平等的法律关系。

被拆迁人和拆迁人之间的地位是平等的，双方只要符合拆迁法规的规定，就可以进行房屋拆迁的法律性质定位是房屋拆迁法律制度的基石，这将直接影响到房屋拆迁具体法律制度的构建。

从某种意义上讲，《条例》对房屋拆迁法律性质的认识错位，是导致现行房屋拆迁制度存在瑕疵、乃至房屋拆迁纠纷不断、野蛮拆迁时有发生的根源所在。

所以，我们有必要正本清源，重新审视房屋拆迁的法律性质。

恢复房屋拆迁行为的真实属性,并在此基础上完善我国的房屋拆迁制度,确保拆迁当事人的合法权益。

本人认为,房屋拆迁行为是民事法律行为,应受民法规范的调整,并由此产生一系列民法上的权利义务关系。

理由如下：1、从房屋拆迁行为的主体来看,拆迁行为当事人是平等的。

房屋拆迁行为的主体包括拆迁人和被拆迁人，拆迁行为当事人的法律地位应该是平等的。

首先,拆迁人和被拆迁人都具有独立的法律人格。

二者不存在任何隶属关系，既不存在职务上的上下级关系,也不存在一方当事人可以依据职权而支配对方的情形。

其次,拆迁双方当事人的意思都应是自由的。

尽管双方的经济实力相差悬殊,但是一方均不能将自己意志强加于对方。

最后,拆迁人和被拆迁人都具有彼此独立的利益，双方依法取得的合法权益受到法律同等地保护。

2、从房屋拆迁行为的内容来看,房屋拆迁本质上是拆迁人为了获得土地使用权而依其与被拆迁人平等协商达成的协议,对被拆迁人的房屋及其附属物进行拆除,并依协议对被拆迁人进行补偿、安置的法律行为。

从被拆迁人的角度而言,就是被拆迁人处分其土地使用权和房屋所有权的法律行为。

拆迁当事人进行拆迁的目的是追求和实现民事利益的最大化;拆迁行为的对象是被拆迁人的私有房屋及其附属物;拆迁的实现手段是拆迁当事人间的民事权利的变动。

可见,拆迁行为仅仅涉及拆迁当事人的民事利益，完全发生在民事生活领域,与国家利益和政府行政权力的行使无关。

3、从房屋拆迁行为的法律效果来看,作为一种法律行为,拆迁行为会引发一系列法律上的效果,即引起房屋拆迁法律关系的产生、变更、消灭。

拆迁行为引发的法律关系的内容,也即拆迁当事人在拆迁法律关系中的权利义务主要包括：对拆迁人而言,其权利主要为可以依其与被拆迁人达成的协议对被拆迁人所有的房屋及其附属物进行拆除;其义务主要为按照补偿协议对被拆迁人进行补偿。

就被拆迁人而言,其权利主要为可依照补偿协议要求拆迁人补偿;其义务主要为在其与拆迁人达成协议的期限内进行搬迁,对拆迁人进行必要的协助,并容忍拆迁人对其所有房屋及其附属物的拆除。

可以看出,这些拆迁当事人间的权利义务表现为平等主体间的财产关系,属于典型的民事法律关系的范畴。

（二）确认拆迁为民事法律行为的优越性分析1、有利于双方处于平等的对话地位众所周知，拆迁人与被拆迁人在经济实力，资源占有等方面均处于不平等的地位。

拆迁人一般是实力雄厚的大公司、大企业，拥有大量的资金，拥有专业的处理纠纷的法律人才，拥有信息资源的优先占有权，更重要的是拥有政府部门的潜在支持。

政府为了招商引资、促进城市经济发展、更为甚者为了个人的政绩往往对拆迁人持大力支持的态度。

而被拆迁人一般都是普通公民，无论从财力还是资源占有率上讲都处于弱势地位，根本无法与拆迁人抗衡，只能是任人摆布。

在这种状况下，要实现社会整体公平正义，必须从立法、司法和执法多个层面确认拆迁行为的法律性质为民事行为。

只有这样才能使拆迁人与被拆迁人处于平等的对话地位，我们认为任何一项涉及双方的制度要想顺利实行，平等的对话机制都是最好的途径。

当前的拆迁纠纷之所以层出不穷，一个重要的原因就是拆迁双方没有处于平等的对话地位，双方没有很好的沟通，只是矛盾冲突不断。

2、有利于对被拆迁人利益的保护当前社会在承认合法的财产进取心的同时，必须注意到弱势群体，有效控制贫富过分差距。

弱势群体并不是天生打下了烙印，而是在某一个具体的社会关系当中才体现出来。

在拆迁关系当中，被拆迁人就是弱势群体。

被拆迁人的财产权利和人身权利不断遭到侵害。

首先，由于拆迁的公共目的和商业目的的模糊导致很多本来是出于商业目的的拆迁征收，却披上了公共目的的外衣，导致拆迁补偿费用很低，使得被拆迁人的财产权利遭到巨大损害；其次，补偿标准不合理，本来是被拆迁人世代居住的房屋，具有很大的综合价值。

但是拆迁人却将其作为一般的建筑拆除，并给与不合理的补偿，被拆迁人无法用这点补偿费用再买新居；最后，在拆迁过程中的粗暴、野蛮行为极大的损害了被拆迁人的人身权利。

拆迁人用钉子户的称谓侮辱了被拆迁人，将被拆迁人争当合法维护自己财产权利的行为视为阻碍经济建设和改革开放的行为。

据此对被拆迁人的人身进行攻击，甚至利用一些社会闲散人员对被拆迁人进行人身迫害。

出现这些现象的一个重要原因就是传统认为拆迁就是一个服从的关系，被拆迁人只能无条件服从。

确认拆迁为一个民事法律行为，将双方处于一个平等的地位，给与被拆迁人众多的民事救济途径，有利于被拆迁人利益的保护。

3、有利于建立法治政府在拆迁活动中，政府的不当地位，不当作用一定程度上为拆迁人的违法行为提供了保护伞，进而容易产生腐败现象。

因为在政府的权威下实施拆迁，减少补偿费用进而能够节省巨大的成本，但是政府已是一个“经济人”，政府也不会凭空的为拆迁人服务。

这样就容易产生拆迁人贿赂政府官员，产生腐败。

如果确认了拆迁是一个民事行为，那么所有的拆迁行为都要按照民事规范来进行，政府也不能违反这些民事规则，否则也要受到相关的制裁。

民事规则是市场规则，一切按照市场经济的要求进行，权力在民事规则的规范下只有很小生存空间。

我们要建立法治政府，就是要让政府的权力“有所为，有所不为”，该由市场来调节的政府不要轻易干预，要充分发挥市场的功能。

我们必须抛弃万能政府的想法，建立法治政府。

4、有利于社会的稳定近些年，城市化进程加快了速度，社会矛盾也呈上升之势。

我们不断地看到群体性上访事件，数百名被拆迁人围住政府大门抗议，我们也看到被拆迁人为了保护自己的私有财产不惜伤害自己的生命。

这一幕幕令人心寒的情景与我们的和谐社会是多么的不和谐，长此以往必将造成社会动荡，这必须引起我们的注意。

要知道“财产对于人来说是多么的重要，人为了维护自己的财产是会失去理智的。

”党中央提出了建立社会主义和谐社会，就要解决这些不和谐的因素，确认拆迁是民事行为将有益于社会的稳定与持续发展。

二、公共利益的界定重庆“钉子户”事件争执的一个焦点，是对于公共利益的认定。

对公共利益和公民合法的私人利益实行平等保护，是物权法的一个基本原则。

但这个原则要能够落实，前提必须是对公共利益做相对精确的界定。

所谓公共利益，是指不特定的社会成员所享有的利益。

[2]我国现行法律关于“公共利益”的规定主要有：《宪法》第10条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

《宪法》第13条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

《土地管理法》第2条：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

《城市房地产管理法》第19条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。

《物权法》第42条第1款：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

在物权法制定过程中，就物权法是否应当界定公共利益的概念，产生了激烈的争议。

许多学者认为，鉴于一些地方政府以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，侵害了公民的财产权利，引发了一些社会矛盾，所以，物权法有必要对“公共利益”的概念作出明确界定，以充分保护公民私有财产权。