治理语义的公共危机管理：主体及其角色

治理语义的公共危机管理：主体及其角色

一、公共危机管理主体之政府

政府是公共危机管理的核心主体，政府产生的根由即在于促进社会秩序和安全，这当然也包括对各种公共危机须采取果断、可行的应对措施，否则就将从根本上损害政府存在的合法性根基。

风险社会下实现社会和谐安定更要求政府实施公共危机管理。所谓风险社会，按照现代化的发展逻辑，大致对应于后工业社会，由于不确定性和复杂性丛生，是谓为风险社会，其景象恰如吉登斯描述，“核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃以及其他潜在的全球性灾难，为我们每个人都勾画出了风险社会的一幅令人不安的危险前景。”置身风险社会语境，人们对风险的关心替代了对经济短缺和财富增长的关心。需要强调的是，风险社会的话语体系尽管带有强烈的西方色彩，然而即便在发展中国家也是风险无处不在、无时不有。除去各种自然灾害愈加频繁之外，发展中国家更面临着转型期的社会结构风险，学者谈论较多的“拉美化陷阱”也正是此种风险的集中体现。这一概念旨在描述，发展中国家人均GDP超过1000美元以后，往往是贫富悬殊引起的社会矛盾毕现的时期，由此招致巨大社会风险，引发各种群体性事件所表征的公共危机到处出现。我国时下也正步入这一阶段，产生这一情况。由此，风险社会下政府致力于对各种风险尤其是社会风险的预防和处理，进而有效应对和管理公共危机，这对于维系社会安定与和谐就显得十分重要和迫切。

身为公共危机管理主体的政府在公共危机管理中扮演着以下角色：

1.科学决策者而非仓促决定者。所谓科学决策者，就是指在应对危机事件时，遵循科学的决策程序和方法，尽可能取得最佳危机决策收益的政府决策部门。而仓促决定者，则是那些不遵从科学决策程序，因为时间紧急，草率作出处置危机决定的政府决策部门。由于危机事件具有事发突然、信息不充分、影响严重等特点，此时政府决策部门经常会仓促作出危机处置的决定，而不遵循科学的决策程序，反而造成危机事态的扩大和错失良机。

总的说来，危机决策虽然时间紧，但仍须遵循科学的决策程序，它该省的不是决策步骤，而只是花在每个步骤上的时间。同样，危机决策信息不足的制约条件，不应该成为草率作出决策的借口，这也可以通过平时做好信息收集和处理工作来解决。那么，政府部门如何在公共危机事件中做到科学决策？首先要做好事前的基础性工作，如注意收集、整理和分析与公共危机有关的信息；其次要根据危机事件的情势采取科学的决策方法，如发挥决策支持系统(DSS)的作用；再次要遵循科学的决策程序，尽量不要省略决策步骤；最后要发扬民主，采用适当方式和途径听取社会公众、团体、专家和专业机构的意见。

2.信息发布者而非信息封锁者。信息发布者，指的是政府有关部门在面对危机时，主动收集危机信息，科学辨明危机情势，及时、准确地向社会发布危机事件的有关信息。而信息封锁者，则是指政府有关部门在应对危机事件时，不主动及时地发布危机信息，而是采取“捂盖子”做法，造成各种谣言和小道消息满天飞，影响到公共危机事件的处理，同时也损

害了政府的公信力。

政府在危机事件的处理过程中，要明确自己作为危机信息权威发布者的角色，在认真收集、分析危机信息的基础上，及时向公众发布危机信息，这实际上也是公众的正当权益所在。衡量政府是一个合格信息发布者的标准是，政府发布信息的时机以及信息内容的披露对于维护社会稳定，稳定公众情绪起到了重要作用。特别是在像“非典”和“甲型H1N1流感”这样的公共危机事件中，民众处于高度恐慌之中，对于缺乏信息甄别能力，很容易受从众心理驱使，宁可信其有，不可信其无，因此，这就对政府信息发布能力提出了更高要求。为此，公共危机信息发布应该遵循这些原则：实事求是、及时、有效、体现人文关怀、作政治考量和适度公开[1]。

3.主动作为者而非被动应对者。主动作为者指政府部门平时就注意对公共危机事件的研究和有关信息的收集，建立起健全的危机处置体系，在危机事件发生时及时发出预警信号，根据预案从容、主动地应对危机事件。反过来，被动应对者指某些政府部门平时不注意完善危机处置体系，在危机事件已经发生或影响扩大时才疲于应对，不能做到及时发现和及时处理。

当前尤其在跨区域的公共危机事件中，基层一级的政府往往会处于被动执行的状态，主动性不够，等上级部门作出决策和发布危机信息后才采取措施，因此延误了处理危机的时机，造成危机事件的影响持续加大。对于政府部门来说，演习是一个提高主动应对危机能力的好举措。公共危机演习就是对危机事件发生后处置过程的模拟，是一种对于危机管理的仿

实战训练，其主要目的有三：一是检验政府相关危机举措的可行性和有效性；二是增加政府处理危机事件的经验；三是为政府的危机管理提供决策依据。

4.常态管理者而非危机处置者。常态管理者指政府把危机发生视为常态，在危机尚未出现之时就已做好对可能性的危机促发因素的识别和监控工作，预防公共危机事件的发生。危机处置者则是指一些政府部门尽管也作了少许应对危机发生的准备工作，但没有将危机的发生视为常态，主要还是围绕危机本身来进行准备，对可能引发公共危机的因素缺乏重视。政府部门要做到对公共危机的常态管理，就须引入风险管理的概念和方法。

所谓风险管理就是一种针对风险情境所作的管理措施及因应策略，即是组织为避免或减轻风险所致严重威胁而从事长期规划，以及随意注意阻断风险转化为危机。政府部门对公共危机的风险管理主要应包括以下步骤：一是风险识别，就是要识别本地区可能引发公共危机的风险因素；二是风险评价，就是要用科学合理的评价方法对本地区公共危机风险因素的危害性和转化为风险的可能性进行评估；三是风险控制，就是对识别出的公共危机风险因素，通过采取一定的措施，消除或减小其转化为公共危机的可能性，降低公共危机发生的概率。

5.系统思考者而非思维局限者。所谓思维局限者，就是指有的政府部门在处理公共危机事件中视野狭小，无法运用系统思维来思考公共危机事件，而是就事论事，孤立看待危机事件以及危机事件每一环节，危机处理手段也很单一，不能适应当今社会纷繁复杂的公共危机事件对管理思

维、方式和手段提出的较高要求。突出表现就是，本地发生过的公共危机事件再次发生时，就能得到较好的处理，而当遇到新的甚至是稍有变化的公共危机情势时，就手忙脚乱，难以较好地应对。

政府在公共危机管理中必须成为更好的系统思考者，为此应做到：第一，充分认识到公共危机事件的共性，认真研究和探索公共危机事件的整体规律；第二，要把看待公共危机事件的视野与本地区自然、人口、经济、社会等状况结合起来，用系统的眼光查找和整理可能诱发公共危机事件的风险因素；第三，要把公共危机事件处置纳入整个政府的职能系统，整合相关部门资源，建立公共危机事件的应对体系；第四，要把政府在公共危机事件中的预防、预警、控制、评估等职能有机结合起来，全面系统地提高政府的公共危机管理能力。

二、公共危机管理主体之志愿组织

志愿组织是介于政府部门与营利部门之间和公益性组织机构，具有民间性、非营利性、自治性和志愿性等特点。志愿组织在公共危机管理中扮演着以下角色：

1.及时发现危机隐患和提供专业建议的危机预防者。政府专家人员或咨询部门参与危机管理时，更多的是基于自身职责和岗位要求而参与，体现出一定的被动性和反应滞后性。而志愿组织中的专家学者则不同，他们分布于不同的专业领域，并且对从事公共危机管理具有很强的兴趣和责任心，如此，他们依据组织性质和自身特长所进行的危机预防和预警活动，往往是从另一些不同的角度对政府危机管理作出的有益补充，这在一定程度上避免了政府机构“当局者迷”的缺陷。而由于志愿组织本身就是社会