校长负责制：发展历程与问题剖析

校长负责制：发展历程与问题剖析

摘要：校长负责制的概念存在一定咨询题：在法律上没有明确的界定，难以适用于所有的学校，“四要素”之间的隶属关系别清楚。监督机制存在一定的咨询题：政府部门的外部操纵淡化了学校的内部监督，党政分开难以保证学校监督的有效性。学校民主治理存在一定咨询题：校长“负责”使教代会民主治理权力缩小、校长权力过大而教师权利过小。

关键词：校长负责制；历史回忆；咨询题分析

我国的校长负责制从解放初期至今，已断断续续实行了半个多世纪。但是由于政治、经济、文化、意识形态等方面的原因，该制度向来别够完善，在实施过程中还存在诸多的咨询题。为此，笔者对校长负责制的进展历程与突出咨询题进行回忆与梳理，希翼能以此促进校长负责制的完善与进展。

一、我国校长负责制的演变过程

建国以来，我国学校内部的领导体制始终环绕着党政关系和民主集中这两条主线展开，形成了7个进展时期和相应的7种领导体制。

解放初期，各地学校普通都实行校务委员会制。校务委员会由进步的教职工代表和学生代表组成，校长由政府委派。这种体制在当时曾起到维护学校秩序、发扬民主、对学校进行初步改造的作用。但这种体制容易导致极端民主和工作无人负责的现象。

1963年3月，教育部颁布了《全日制中学暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》，规定“校长是学校行政负责人，在地区党委和主管教育行政部门领导下，负责领导全校的工作。”“学校党支部对学校行政工作负有保证监督的责任。”实行这种地区党委和教育行政部门专管的校长负责制未来，学校党支部职责分明，矛盾减少，学校行政组织的作用得到一定程度的发挥，学校突出了以教学为中心的办学思路，教育质量明显提高。但是由于“左”的妨碍没有清除，在片面强调阶级斗争的事情下，党政别分、以党代政的咨询题并未彻底解决。

十年动乱期间，学校领导体制更是混乱别堪，先是群众组织夺权掌权，继续是工宣队、军宣队、贫下中农治理学校，后来又成立了革命委员会，取消了以校长为首的行政组织机构，也从全然上破坏了党对学校的领导。

1978年全国教育工作会议未来，教育部修订颁发了《全日制中学暂行工作条例（草案）》，规定全日制中学“实行党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大咨询题，必须经党支部讨论决定。”这一领导体制关于拨乱反正、改变“文化大革命”造成的别正常局面起了重要作用。但是这一体制把“领导”与“负责”分开，职权与责任别统一，别符合治理学原理，而且在校长上面加了一具治理层次了如此别可幸免地造成党政别分、以党代政的局面，别利于发挥行政部门的功能，从而妨碍了学校组织治理的效能。

为了提高现代学校治理的效能，1985年5月，中共中央颁布了《对于教育体制改革的决定》，明确提出“学校逐步实行校长负责制”。此后，各地逐步推行校长负责制。它是一具以校长责权为核心内容的整体结构概念，由四个基本要素组成：上级机关领导、校长全面负

责、党支部监督保证和教职工民主治理。1993年又颁布了《中国教育改革和进展纲要》，进一步明确提出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”，确立了学校内部的领导结构方式和校长的地位与权限。

显然，目前实行的校长负责制优越于其他几种领导体制，近20年来校长负责制的实验与全面推广也证明了这一点。我国第一具五年打算期间实行的校长负责制，既没有党委保证监督，也没有教职工民主治理。20世纪60年代初实行的校长负责制，也没有强调教职工民主治理咨询题。所以，现行的校长负责制相对而言是一种比较合理的领导体制，它初步构建了学校组织治理的权力制衡关系，既确定了教职工的民主权利和党支部的保证监督权力，也保证了校长行使权力，在一定程度上提高了学校组织治理的效率。

二、校长负责制的概念界定

20多年来的理论探究与实践，推动了校长负责制的别断完善。但从中小学治理改革的进展事情看，校长负责制的实行还别尽如人意，其原因来自多方面，但对校长负责制的概念理解的别明确、别统一，是其中一具很重要的原因。

教育理论与实践工作者对校长负责制概念的表述，要紧有以下几种类型：

1.从校长的职责、权力角度作出的概括“什么是校长负责制？假如用一句话来概括，算是学校工作由校长统一领导和全面负责。”持这一观点的有顾明远、谢瑞俊等学者。他们认为，“校长负责制，是校长受政府托付，对学校实行统一治理、全面负责的二种领导制度。书记起保证监督的作用，要求校长实行民主治理，并设立校务委员会，作为审议机构，弥补个人决策的缺陷，充分发挥团体决策的作用。校长负责制的本质是社会主义性质的职责权相统一的工作责任制。

2.从校长负责制的内容角度作出的界定

目前，国内比较认可的提法有两种。

谢瑞俊认为，“校长负责制是指由校长全面负责、党组织保证监督和教职工民主治理三位一体的，完整新颖的、结构式的学校领导制度，它使学校成为独立的办学实体，也是现代学校行政治理的一种岗位责任制。”

萧宗六认为，“校长负责制是一具以校长责权为核心内容的整体结构概念。校长负责制由四个基本要素组成：上级机关领导、校长全面负责、党支部监督保证和教职工民主参与。”

3.运用系统理论作出的概括

从系统理论的角度看，校长负责制是什么？黄兆龙认为，“校长负责制是由指挥、执行、反馈、监督等程序组成的一种延续封闭式的科学治理系统；是能级相符，权责对应，校长有职有权有责，能总揽全局、运筹帷幄、统一指挥、加强协调的领导体制。”

4.从总结实践经验的角度作出的概括

比较有代表性的学者有翁善乔等，他们认为，“在上级党委和教育行政部门领导下的校长负责制，学校党组织要充分发挥政治核心作用和监督保证作用，校长对教育教学和行政工作全面负责，教职工和学生参与民主治理，三者有机结合，缺一别可。”

三、校长负责制的概念存在一定的咨询题

从上述对校长负责制概念的别同表述中，我们看到了学术界对这一概念的界定还存在分歧。笔者将从法律依据、实际涵盖范围以及其内部组织结构之间的关系入手进行分析阐述。

1.法律上对校长负责制的概念未予以明确界定

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）中的表述是“学校的教学和其他行政治理由校长负责”，这一表述没有说清校长的职责是什么，除了教学以外哪些属于其他行政治理，校长是全面负责依然部分负责。所以，在这一关键咨询题上就缺少了法律依据。其次，教职工代表大会制度的地位怎么？怎么进行民主治理？怎么监督？在《教育法》中都未予以明确。再次，未提及校务委会那个审议机构，不过在1985颁布的《中共中央对于教育体制改革的决定》中提到，“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数别多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”这就表明：那个审议机构是在“有条件”的前提下能够设立，那个“条件”是什么，别明确。换句话说，学校也能够因条件的原因别设立如此的审议机构。

2.校长负责制的概念难以涵盖所有的学校

从法律文件上看，校长负责制是中小学学校治理的基本制度，而其实这一制度的权力结构描述差不多别能习惯当今的别同办学模式。如民办学校与外资学校的主办者可能是企业实体，可能是个体经营者（无党派人士，也可能是民主党派人士。这些学校并未设立党组织，所以也别存在党的思想政治领导的咨询题。

3.“三要素”与“四要素”都没有理顺内部之间的隶属关系

从“校长统一领导，全面负责学校工作”这句话分析，党支部、校务委员会以及教职工代表大会都应在校长领导之下。但“校长负责制”概念本身仅仅表明了校长负责制是学校内部治理的一种制度，它别可能分离出“上级领导”来；它与党支部的保证监督制度、校务委员会的审议制度以及教职工代表大会制度是并立关系。但是，在我国现有的一元化的教育行政领导体制中，必须有一具上级行政领导部门；在学校内必须有一具首长，那个首长算是校长，但在法定关系中，校长与书记的关系长期以来又难以理顺。

校长负责行政工作，书记负责思想政治工作；校长领导行政组织，书记领导非行政组织……看似职责分明，实则相互混杂。书记与校长怎么说平级，所以书记也难以起到核心保证作用。

教代会不过一具特别设机构，一学期普通只开一次会，且要校长提议，其成员也大多由校长指定，领导成员占有相当比例。所以，在这种领导与被领导的关系之下，教代会的监督