PPP模式下国有企业作为社会资本的意义和作用

PPP模式下国有企业作为社会资本的意义和作用
国有企业在事关国家安全和国民经济命脉的公共服务、基础设施类PPP项目中，作为我国国民经济的重要支柱，应该占据重要的主导地位。

国有企业作为“社会资本”参与
国际概念界定与中国国情不同
欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务。

世界银行(学院)把PPP定义为一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责。

亚洲开发银行把PPP定义为PPP是在基础设施和其他服务方面，公共部门和私营部门的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营企业出资、经营提供服务，公私长期合作、共担风险、提高效率和服务水平。

英国财政部把PPP定义为两个或者更多地部门之间的协议确保他们共同或一致的目标合作完成公共服务工程和他们之间有一定程度的共享权利和责任，联合投资资本，共担风险和利益。

加拿大PPP委员会将PPP定义为公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。

德国联邦交通、建设及房地产部将PPP定义为长期的、基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作以结合各方必要的资源(如专门知识、经营基金、资金、人力资源)和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险，从而有效地满足公共服务需要。

《美国交通工程用户使用手册》把PPP定义为公共部门和私营部门伙伴之间的一种合同协议，PPP比传统的方式允许更广泛的私营部门参与。

国际概念将PPP(Public-Private-Partnerships)界定为public和private主要基于其市场（私营部门）起着基础的资源配置作用，而政府（公共部门）提供公共服务，两者结合可以有效地实现公共服务的市场化运作。

但是中国的国有企业，具备中国特殊的国情，既能发挥市场竞争下的资源配置作用，又能作为国民经济的支柱承担公共服务职能。

所以，在中国的PPP模式，不能简单地照搬国外“private”作为“私营部门”的概念，用“社会资本”表示更加贴切，而“社会资本”中既包括私营企业，也包括国有企业。

各地方政府对国有资本作为“社会资本”的界定
有的地方政府取财政部、发改委关于实施机构主体规定的交集，认为只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位能作为实施机构。

PPP模式是政府和社会资本合作，政府是PPP模式中不可缺少的参与方，按照通常理解，政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，项目实施机构是具体PPP项目中的政府方，按照这一逻辑，国有企业、政府平台公司不能成为PPP模式中的项目实施机构。

有的地方政府取财政部、发改委关于实施机构主体规定的合集，认为政府、政府指定的有关职能部门和事业单位、行业运营公司或其他相关机构、有关部门或单位都可以担任PPP项目的实施机构。

实施机构在PPP项目中的角色类似又不同于采购代理机构在政府采购中的角色，实施机构必须在政府授权下才能开展相应活动。

因此，实施机构在PPP项目实施中仅仅为代表政府一方，只要有政府授权则可，不一定必须要政府本身参与。

根据国情，国有企业具备承担大量基础设施项目建设的实力和经验，其担任PPP项目实施机构也是可行的。

而且，由于实施PPP项目利益不大而责任重大，项目合作周期通常长达10年以上，政府换届、领导更替、国家政策变化、政府违约等因素对PPP项目持续经营和盈利水平影响较大，往往政府部门更愿意让国有企业担任PPP项目实施机构。

国有企业参与PPP项目的重要作用
国有资本投向关系国家安全和国民经济命脉的本质所决定的
国务院印发《深化国有企业改革指导意见》明确指出：“紧紧围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，优化国有资本重点投资方向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。

”
《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确："PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设"。

国有企业主要分布在关系国计民生的重要行业与关键领域，维护经济社会稳定是第一要务，在事关着国家安全和国民经济命脉的公共服务、基础设施类PPP项目中，国有企业不仅仅是分一杯羹的角色，而应该占据重要的主导地位。

国有企业参与ppp模式，可以破解政府财政资金使用效率低的困境
在国有资本管理理论中，国家具有双重经济职能：一是社会经济管理职能，二是国有资本所有者职能。

作为国有资本管理的主体，国家行使的是与社会经济管理职能不一样的职能。

此时，国家是以资本所有者的身份出现，对国有资本占有者、使用者、经营者的管理依据是资本所有权。

这种管理具有以下特点：（1）不具有超经济强制性，所有者与资本经营者的关系是平等的关系，只能通过经济手段调控资本占有、使用和经营行为；（2）所有权约束渗入企业内部，必须运用公司制产权机制来规范国家、企业以及经营者之间的关系。

因此，国有资本管理的重要原则之一，就是将政府的社会经济管理职能和国有资本所有者职能分开。

通过对国有企业进行股份制改造，合理界定资本占有者、所有者、经营使用者的权益，明确各自的职责，既保证了所有者的合法权益，又能够确保经营者自主经营、自负盈亏而成为真正的市场竞争主体。

这与PPP 模式转变政府职能、建立投资回报机制，“利益共享、风险共担、全程合作”的原则是完全一致的。

换言之，在政企分开的情况下，政府的社会经济管理职能和国有资本所有者的职能完全可能在PPP的合同框架下实现握手。

所以，国有企业不仅可以参与PPP模式，而且理应在PPP项目中大显身手，通过丰富其内涵、拓展其外延，更好地实现国有资本的优化配置和保值增值。

PPP模式助推国有企业改革
发展混合所有制
《关于深化国有企业改革指导意见》引入非国有资本参与国有企业改革，指出：“开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式。

”《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中指出“推广政府和社会资本合作（PPP）模式。

”“在基础设施和公共服务领域选择有代表性的政府投融资项目，开展多种形式的政府和社会资本合作试点，加快形成可复制、可推广的模式和经验。

十八届三中全会强调混合所有制是我国“基本经济制度的重要实现形式”，其战略高度的意图，是在法治保证的现代股份制这一制度形式下，可以使公有的、非公有的产权，融合到分散存在的市场主体——一个个企业的内部产权结构里面去，以寻求相关利益主体的共赢和进一步打开“解放生产力”的空间。

PPP的出现正好符合上述需求，治理水平的“现代化”联通着“构建现代市场体系”和突破性地提出“使市场在资源配置中发挥决定性作用”，一个PPP项目在产权方面没有任何选择上的局限，是一个在法治环境下形成的多产权主体间的契约。

最典型的即以SPV的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目，公司内所有股权都有清晰归属，每一份标准化的股权属于其中的明确的股东，认定以后不会产生无法处置的纠纷(少数纠纷可通过法律途径解决)，大家可以在这样稳定的可预期的法治化环境下，来追求在共赢中目标利益回报的实现。

而且，SPV的股权结构，在天然具有混合所有制特征的同时，又天然地倾向于不使国有股权“一股独大”，因为政府股权参与的强烈动机是发挥“四两拨千斤”的乘数效应来拉动、引致民间资本大量跟进。

乘数越大，相关政府工作的业绩评价会越好，社会资本、民营企业在PPP中，通常会成为股权结构中的“大头”，甚至是绝大多数。

从这个层面看，PPP首先形成了投融资机制的创新，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共工程与服务领域，但其实它又绝不仅仅限于投融资模式层面的创新，它还以风险共担、利益共享、绩效升级方面的鲜明性质形成了管理模式的创新，并天然对接混合所有制改革和法治化制度建设，具有国家和社会治理模式创新层面的重要意义。

以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置
PPP项目的实施机构主要是承担具体的项目准备及谈判工作，因此，PPP项目的实施机构应该由一个了解项目所在行业或者市场运作规律的机构来承担。

行业运营公司或政府投融资平台公司作为政府的下属单位，比行政机关更为了解市场规律及行业信息，若以其作为PPP项目的实施机构，将更有利于项目市场属性的体现，避免公私权的直接冲突。

当前国企改革的两大主题，一是分类管理，一是向资本运营和资本投资公司转型。

在分类管理的基础上，国有资本运营和投资公司将站在资本维的角度依托公司法对PPP 项目公司进行管理，而非传统的直接涉足资产经营。

与此同时，政府站在公共利益的维度，依托公权力对项目公司进行监管，监管对象是项目公司而非某方股东则更显合理有效，特别是目前很多PPP 项目公司的社会资本本身就是央企或大型国企。

总之，国有国有企业成为当前PPP项目的主力军，是多方博弈后的市场选择。

同时，从发展混合所有制经济和以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置等方面来看，应该说国企参与PPP项目，对于进一步实现政企分开、建设有限政府、助推国有企业改革是大有裨益的。