加强税收执法权,建立监督制约机制.

加强税收执法权,建立监督制约机制礼县地方税务局马成良

税收执法权是国家行政执法权力的重要组成部分,是税务部门两个主要权力(税收执法权、行政管理权之一,是税法赋予税务机关按照一定的程序和方法,用于征收税款、管理税收事务、保证税收职能实现的一种行业执法权力。事实证明,税收执法权能否得到正确使用与正常运作,不仅直接影响到国家税收政策法规的贯彻执行及国家财政收入的顺利完成,而且直接影响到广大纳税人对税务部门的信任程度。但是,从近几年全国税务系统立案查处的违纪违法案件的情况来看,税收执法一线单位和直接负责征收、执法的税务人员,因为滥用税收执法权而造成的渎职侵权违纪犯罪案件占了相当大的比例,且发案率呈逐年上升趋势。那么,怎样才能确保税务机关和税务干部正确行使运用税收执法权呢?我认为,加强税收执法权,应建立起对税收执法权监督制约的有效机制。可以说,有效的监督制约机制,是确保税收执法权正确行使和规范运作的关键所在。

一、税收执法权构成要素之分析

税权可以划分为税收立法权、税收执法权和税收司法权

三大部分。鉴于我国立法体制是一元多级制,以及我国立法法所确定的法律保留原则,税收的立法权主要集中于全国人大及其常委会。而根据 1984年全国人大常委会的授权,国务院可以制定税收法规。当然在税务系统内部国家税务总局亦行使一些税收立法职能,如对税收法律、法规的执行性立法,以及对其作相关的法律解释等。而税收司法权由于当前我国的司法制度,它仅指行政司法即准司法权,如税务行政复议决定权。对于大多数税务机关来讲主要行使税收执法权。本文拟从法理的角度对税收执法权进行分析,以影响税务执法人员的执法理念,提高执法水平。

(一税收执法权的性质

同其他行政职权一样,税收执法权具有以下特征: 1、从属法律性:其表现有二,首先从实体上看税收执法权力来源于法律即法无授权不得为之。其次从程序上讲应依照法定程序实施,既不能缺失步骤,又不能颠倒顺序,不符合法定方式和时限。

2、单方意志性:税收执法权的行使无论是依职权的行政行为,还是依申请的行政行为,都是以税务机关的意志而成立,非双方意志一致决定其内容。这一点与行政合同是不同的。

3、自由裁量性:虽然税务执法行为具有法律从属性, 但是基于税收执法的专业性、技术性,税收法律规定不可能

面面俱到,况且税收执法现象具有复杂性,税收法律只能抽象概括其一般情形,于是在立法上便赋予行政机关以自由裁量权。在法定标准范围内由税务机关根据具体情形,进行合理判断,做出选择。

4、效力先定性:税收执法行为一旦做出,只要符合其成立要件,又符合生效要件,就推定它是合法的。关于其实际效力问题,只能由复议机关或人民法院依法定程序、法定权限进行审查决定。

(二税收执法权的构成要素分析

税收执法权之构成通常含有归属、范围、对象、方式四个方面。具体地讲其内容有:

1、权力归属法定:税收执法权由谁行使,谁具有执法主体资格是法定的。从《征管法》来看,税收执法权可归纳为税收征收管理权、税收处罚权、税收检查权。该法第十四条明确规定本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。从而通过直接陈述方式,明确了税收执法主体范围及税权之归属。为体现法律的确定性, 《征管法实施细则》第九条指出按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构是指省以下税务局的稽查局。为了进一步规范权力,在具体行政权力上又略有不同,如税款征收权《征管法》第二十九条中规定:“除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行

政法规委托的单位和人员外,任何单位和个人不得进行税款征收活动” 。由此可见其征税权主体资格的有税务机关、税务人员、受委托的组织和人员。在立法

语言上采取了间接陈述方式,否定了其他任何单位和个人具有征税权,从而肯定了征税权的归属。

2、权力对象法定:行政法律关系的主体包括行政主体和行政相对人。权力归属法定确定了行政主体,权利对象则确定了行政相对人,两者必须同时具备才形成为一个完整的法律关系。从《征管法》来看,税务相对人包括纳税人、扣缴义务人、纳税担保人以及其他税务当事人。当然在具体税收执法权行使时,又有具体对象限制。如《征管法》第三十七条的保全措施对象是:“未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人。”第三十八条的保全措施的对象是“从事生产、经营的纳税人” 。对此两者的对象如果混淆,就是越权,而越权则是无效的。

3、权力范围规定:行政法律关系的构成分为主体、客体、内容三要素。税收法律关系的客体表现之一便是税收的范围。在行使税收执法权时,应遵循其法定范围。如征管法第三十七条的保全范围仅为商品、货物,而第三十八条的保全范围为“商品、货物和其他财产” 。如果使用第三十七条的保全措施扩大到“其他财产” ,那就是超越范围。而且在第三十八条、第四十二条,再一次表述为“个人及其所扶养

家属维持生活必需的住房和用品,不在税收保全措施范围之内” 。徜若违反此规定,除该具体行政行为不合法外,还应给予直接责任人员行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

4、权力方式法定:权力主体行使权力可采取哪些方法、手段、措施亦是法定的。从《征管法》规定的角度看,保全的措施有扣押、查封;执行的强制措施有扣缴、拍卖、变卖等。这都是行政权力的外部表现,是其采取具体行政行为的形式。

二、建立税收执法权监督制约机制方面, 应着力狠抓了以下几点:

(一示权, 强化社会监督力度。缺乏监督的权力必然滋生腐败,只有将税收执法权置于广大纳税人和社会各界的监督之下,才能使权力的行使和运作趋于规范,而要达到这一点,就必须推行公开办税,实施“阳光作业” ,还监督权于纳税人和人民群众。基于此,近年来,我县地税局投入两万余元,在县局和各基层单位设立了板面、公示栏、政策宣传栏、监督台,还在县广播电台开办了《地方税收与经济》宣传栏目,

公开税收法律、法规和规章,公开办税窗口职责范围和纳税人办理各项涉税事务的时限、步骤和方法;公开纳税人投诉部门和监督电话;公开“双定户”的定额标准、缴纳及违章处罚情况。同时,还将负责征收的税种范围、税务

机关对纳税人服务的标准、时限,票证工本费收取标准、税务检查工作规范,税收政策法规咨询热线等进行公开,极大地增强了税收工作的透明度,从而把税收执法权行使和运行的全过程真正置于纳税人和社会各界的监督之下,让纳税人对执法依据、执法规程、执法结果了然于胸,杜绝了税收执法时的暗箱操作,使纳税人在缴“放心税” “明白税”的同时,也增强了税干执法时不越轨,不出格,不跨线的自律意识。此外,我县地税局还在社会各界聘请义务监督员,把税收工作置于社会监督之下,形成了多层次、多方位的外部监督体系。

(二分权, 强化内部制约力度。针对以往征管过程中权力过于集中,容易滋生腐败的状况,我县地税局在税收执法权的分解和制约上狠下功夫。一是深化征管改革,建立起分权制约的运行机制。按照建立征管新模式的要求,大力推行专业化管理,实行征、管、查“三分离” ,在征管方面,实行计算机定额管理,计算机开票。在稽查方面,推行稽查选案、检查、审理、执行“四分离” ,使权力得到合理分解配置。同时加快税收信息化建设步伐,在各股室和各基层单位配备微机,用机器管税,靠计算机管人,使执法中的人为因素明显减少。二是严格落实执法责任制,对每个岗位的执法权限、程序、要求及责任等依法进行严格界定和明确分解, 做到分工到岗,责任到人,使每个人对自己的职权范围十分

清楚, 对自己该干什么, 不该干什么, 监督什么, 怎样监督, 做到具体明确。三是进一步完善规范征管规程,要求税干严格执行法定程序和规定程序,并处理好各个环节的衔接,使每个人、每个部门既明确整体工作的运行过程,也明确自己所涉及的具体程序,既明确本人、本部门承担的责任,也明确整体工作的衔接。经过努力,我县地税局使税收执法权得到有效分解, 形成了权力间相互联系、相互监督、相互制约、上下衔接、首尾贯通的运行体系,最大限度地减少了税务人员执法的随意性。