论我国公共管理主体的多元化

论我国公共管理主体的多元化中南财经政法大学公共管理学院 柳宝珠随着公共管理运动的兴起，公共管理主体的多元化趋势越来越明显，这既是社会发展的必然结果，也是公共管理的内在要求。

一现代社会的公共管理主体，是在一定环境中产生的以政府为核心、由政府组织、非政府组织和准政府组织共同构成的公共组织系统。

政府基本属性和职能在现代市场经济条件下的具体表现，以及当代公共事务变化发展的趋势，决定了作为公共组织最重要构成部分的政府组织，是公共管理的首要主体，也是公共管理的核心。

政府公共管理主体的首要地位，不仅决定于政府的本质属性以及政府与市场基本关系的根本要求，而且还具体体现在市场经济条件下公共事务变化发展趋势及其对管理的需求上。

一方面，现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大对管理的需求，决定了公共管理的主体首先必须是政府作为涉及社会全体公众共同利益的公共事务，其基本内涵有政治性事务、经济性事务和狭义社会性事务。

在生产力水平相对较低的农耕经济时代，由于经济活动的简单，占居社会主要地位的是政治性公共事务，政府对公共事务的管理也主要集中在这一范围内并体现为阶级性极强的政治统治，而在当代，随着人类进入现代工业社会和信息时代，一方面，由于社会经济活动的日趋复杂和公众生活水平的提高和多样化的要求，使原先许多属于个人的、市场的事务具有了公共的性质，进入了社会公共事务的领域；另一方面是随着和平和发展成为世界发展的主题，以及国家内部阶级对抗的相对减弱，政治性公共事务相对减少，从而当代市场经济条件下的公共事务呈现了非政治性公共事务不断扩大的发展势头。

公共事务必须由社会公共组织来进行协调和管理，而政府正是社会中基于管理公共事务而产生的最基本的公共机构。

因此，伴随着非政治性公共事务的增加，统筹管理这些公共事务的职能也必然并首先进入政府领域，使政府职能的内容和范围发生了明显的变化，与阶级统治职能相对的社会管理职能变得越来越重要，越来越突出，为政府作为社会管理主体增进新的具体的内容。

而且，为了适应这一非政治性公共事务日益扩大的趋势，首先需要社会从总体上对公共经济事务和对由社会事务和公共服务构成的公共事务的发展，确立基本的管理体制和规范，这一属于管理主体范畴的重要管理任务，非公共组织中最权威的政府莫属。

所以，现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大，公共事务的变化发展对管理的需求，决定了公共管理的主体首先是政府。

另一方面，市场经济条件下公共管理的法律化、规范化趋势，也决定了公共管理的主体首先必须是政府。

市场经济条件下非政治性公共事务日益扩大的趋势，其基本动因是社会经济生活的日益复杂和公众生活多样化的需求，这也正是当代民主化发展的一个具体表现。

如何协调好这一民主化浪潮下的市场经济中复杂的多元的利益和需求，成为摆在各国政府面前的课题。

任何民主都是在一定法律范围内的民主，而民主化的一个基本要求就是行为的法律化，而市场经济根本就是一种民主在经济领域中的体现，是法制经济，因而当代市场经济条件下公共管理发展的又一个基本趋势，就是管理的法律化和规范化。

所谓法律化，就是通过具体的法律法规开展公共管理活动，即一方面把公共事务的内容纳入法律之中，明确其作用的范围和程序，另一方面对公共管理的过程、公共管理机构的权限予以具体的规定，使整个管理活动依法进行。

所谓规范化，就是公共管理部门依据公共管理的总体目标和具体目标的要求，确定公共事务发展的标准和指标。

如上所述，公共管理中的政府，主要指行政机关，也包括立法和司法机关，而且对公共管理过程而言，法律只是确立了基本的管理范围和行为准则，往往还必须由遵循法律的更具体更具可操作性的规章等对管理的法律化予以保证，尤其是对具体地区的和某一部门的管理来说更是如此。

同时，一个社会或地区的公共事务的发展标准和指标，通常也是由政府制定，或最终必须经政府认可才可颁布。

这就是说，市场经济条件下公共管理的法律化和规范化，与政府密切相关并首先取决于政府。

政府不仅是公共管理的首要主体，而且还是公共管理的核心。

政府在公共管理中的这一核心作用，主要体现在下述方面或环节：首先，政府决定着整个公共管理的基本范围、基本性质和基本方向。

构成公共管理的特定的社会公共事务，其基本特性就是公共性，而且，不同国家或地区的公共事务正是由于这一公共性而表现出同一性。

但是，并不是有相同的公共事务就必然有相同的公共管理，因为公共管理是管理主体在对公共事务客观实际认识的基础上，针对一定社会的条件和需求作出的协调和控制。

公共管理的范围、管理的基本性质和基本方向，是由公共组织中的政府决定的。

虽然政府不可能在根本上违反公共事务发展的客观要求，但在多大程度上反映这一客观要求则取决于政府的认识，以及政府所代表的利益制约。

其次，政府决定着整个公共管理的体制和运行。

所谓公共管理体制，是指为实现管理目标，由一定管理主体按一定原则组成、并相应具有各自的职责权限和分工的多层次的管理系统。

在法律化规范化的现代公共管理中，哪些组织可以作为管理的主体，各管理主体的基本地位和职责权限以及相互间的关系，整个管理体制的运行规则，都是由相关法律法规决定的，是由公共政策确定的。

政府虽然也属于整个公共管理体制的一部分，但由于政府在社会中的特定地位，这些法律法规和公共政策是由政府制定的，因而政府决定着整个公共管理体制和运行。

最后，政府是公共管理中其他管理主体的管理者。

在政府组织、非政府组织和准政府组织这一管理主体系统中，政府居于主导地位，即除了有关公共管理的基本规则由政府制订，其他主体主要是实施外，政府还负有对其他主体进行管理之责。

这种管理既可以是直接的行政监督，也可以是通过司法机关运用法律手段的制约。

正因为如此，公共管理主体系统中的非政府组织等是一身二任，即作为管理者，与政府一起在自己的职责范围内对公共事务进行管理，为公众提供公共服务，作为被管理者，接受政府的业务上的指导和监管，受制于法律制定者和执行者的政府。

对于直接涉及到公众基本生活利益的事务，政府不能干也干不好，企业不愿干也不合适干，而只能交由社会并最终由非政府组织来干。

从人类历史发展看，非政府组织正是为适应这一类事务管理的需要而产生的。

它凭借社会权力，通过自身以市场为基础的活动，自行解决、代表或反映社会公众的普遍要求。

因此，从根本上说，公共事务的本质要求和公共管理不同层次或领域的存在，以及非政府组织所具有的特性，决定了非政府组织是公共管理主体系统必要的组成部分。

在当代，仅从公共管理的角度看，非政府组织作为公共管理主体，有其合理性。

首先，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共管理的必然主体。

公共事务作为涉及公众基本生活质量和共同利益的事务，本身就是产生于社会，这些事务的解决或公众需求的满足，也最终必然通过为公众提供服务而落实到社会，这在现代社会表现得十分突出。

在现实中，面对广大公众丰富多样的需求，不仅诸多的具体服务，如社区服务等等应该交由非政府组织向公众提供，而且在许多公共领域或对许多社会公共事务，如艺术院团、出版物、影视节目及各类体育活动等，如果根据政策法规与行业标准，交由社会中介组织办理，实现行业自律，管理效果往往要好于政府组织。

因此，在现代社会，公共管理的最终实现离不开非政府组织。

非政府组织承担微观的社会服务和管理职能，既是社会自我管理的本质反映，也是政府进行社会管理的内在需求。

其次，非政府组织作为公共管理主体，能提高公共物品的供给效率。

从政府社会管理的角度看，政府管理公共事务一个基本目的，就是提高关系公众基本生活质量的公共物品的供给效率。

但在现代社会，由于政府往往受到各种势力的制约，以及政府庞大的科层机构所带来的对新的社会需求和发展机会反应不够灵敏，以及提供公共服务成本过高等不足，因而在现实中，许多国家不得不进行公共物品的供给向民间转移的改革，诸多过去由政府直接提供的公共物品，变成了由政府资助的非政府组织提供，即将具体的公共事务的管理服务责任由非政府组织承担，而非政府组织在市场基础上的活动及其相互间的竞争，提高了公共物品的供给和质量，取得了很好的效果。

总之。

当代的实践表明，在公共产品供给的操作、实施层面，非政府组织往往比政府部门具有更高的效率，非政府组织应该成为公共管理的主体。

最后，非政府组织作为公共管理主体，能较好地满足社会多元化的需求。

在现代社会，公众的兴趣、价值观念、经济利益等高度多样化，社会也分化为众多的阶级、阶层，以及各种各样的利益集团。

这样，一方面是政府社会管理日益丰富、复杂；另一方面政府存在的基本价值受到局限。

于是，本身更具多样性的非政府组织就应运而生，在许多方面弥补政府管理之不足。

当代社会发展表明，政府机制、市场机制、社会机制不能互相替代。

政府并非包揽一切社会事务的管理，但政府仍然是我们这个时代的核心治理者、管理者。

在现代社会舞台上的三大角色——政府、营利部门（企业组织）、第三部门（非政府组织）三者各司其职，营利部门主要致力于经济的发展；非政府组织主要致力于社会管理与服务；政府则站在更高层次上制定法律、政策调节来实现宏观管理和宏观调控。

政府机制、市场机制、社会机制三者是一种冲突、竞争、合作的关系。

政府与非政府组织不可避免地出现竞争行为，同时，两者在很多领域又呈现一种合作伙伴关系。

非营利组织与营利性企业的关系也是互为补充的，有些行业，非营利机构会比企业发挥更好的作用。

二公共管理主体多元化，有其深刻的历史必然性。

从理论上看，社会的发展决定了公共管理主体的多样性。

人类可持续发展对人类社会用以调节和控制社会可持续发展的社会工具也提出了多样化的要求。

今天，科学、经济、社会的发展加速了社会的复杂化，特别是高新技术革命改变着人类的经济结构、社会结构、生活方式。

当代政府面临着复杂、动态、多元的环境，政府已无法成为唯一的治理者，它必须依靠与民众、企业、非政府组织共同治理与共同管理。

政府主要是阶级统治的工具，行使社会管理职能是为政治职能服务的，政府不可能将全部事务纳入管理范围。

从市场经济的发展趋势来看，大量社会事务必须由社会自行管理，只是某些特定的事务才必须由政府管理。

政府职能也是调整变化的，这在客观上要求存在多元主体来承接政府转移出来的职能。

从现实看，全球化趋势要求公共管理主体的多元化。

全球化所带来的一个直接后果就是全球化问题的增多与现有政治实体管理能力不足之间的矛盾加剧。

随着文明社会的发展，国际之间的政治、经济、文化的斗争与问题越来越迫切需要各民族国家进行更多的合作。

世界需要包括国家、国际组织、非政府组织在内的各社会主体的协调与合作，这就是全球治理。

有人甚至提出全球公民社会的思想，强调发展跨国社会力量，弥补政治权力的遗漏。

这都是强调在全球问题上以多元主义取代以前单纯以国家为中心的思想。