论我国公共管理主体的多元化

论我国公共管理主体的多元化

中南财经政法大学公共管理学院 柳宝珠

随着公共管理运动的兴起，公共管理主体的多元化趋势越来越明显，这既是社会发展的必然结果，也是公共管理的内在要求。

一

现代社会的公共管理主体，是在一定环境中产生的以政府为核心、由政府组织、非政府组织和准政府组织共同构成的公共组织系统。

政府基本属性和职能在现代市场经济条件下的具体表现，以及当代公共事务变化发展的趋势，决定了作为公共组织最重要构成部分的政府组织，是公共管理的首要主体，也是公共管理的核心。

政府公共管理主体的首要地位，不仅决定于政府的本质属性以及政府与市场基本关系的根本要求，而且还具体体现在市场经济条件下公共事务变化发展趋势及其对管理的需求上。

一方面，现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大对管理的需求，决定了公共管理的主体首先必须是政府作为涉及社会全体公众共同利益的公共事务，其基本内涵有政治性事务、经济性事务和狭义社会性事务。在生产力水平相对较低的农耕经济时代，由于经济活动的简单，占居社会主要地位的是政治性公共事务，政府对公共事务的管理也主要集中在这一范围内并体现为阶级性极强的政治统治，而在当代，随着人类进入现代工业社会和信息时代，一方面，由于社会经济活动的日趋复杂和公众生活水平的提高和多样化的要求，使原先许多属于个人的、市场的事务具有了公共的性质，进入了社会公共事务的领域；另一方面是随着和平和发展成为世界发展的主题，以及国家内部阶级对抗的相对减弱，政治性公共事务相对减少，从而当代市场经济条件下的公共事务呈现了非政治性公共事务不断扩大的发展势头。

公共事务必须由社会公共组织来进行协调和管理，而政府正是社会中基于管理公共事务而产生的最基本的公共机构。因此，伴随着非政治性公共事务的增加，统筹管理这些公共事务的职能也必然并首先进入政府领域，使政府职能的内容和范围发生了明显的变化，与阶级统治职能相对的社会管理职能变得越来越重要，越来越突出，为政府作为社会管理主体增进新的具体的内容。而且，为了适应这

一非政治性公共事务日益扩大的趋势，首先需要社会从总体上对公共经济事务和对由社会事务和公共服务构成的公共事务的发展，确立基本的管理体制和规范，这一属于管理主体范畴的重要管理任务，非公共组织中最权威的政府莫属。所以，现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大，公共事务的变化发展对管理的需求，决定了公共管理的主体首先是政府。

另一方面，市场经济条件下公共管理的法律化、规范化趋势，也决定了公共管理的主体首先必须是政府。市场经济条件下非政治性公共事务日益扩大的趋势，其基本动因是社会经济生活的日益复杂和公众生活多样化的需求，这也正是当代民主化发展的一个具体表现。如何协调好这一民主化浪潮下的市场经济中复杂的多元的利益和需求，成为摆在各国政府面前的课题。任何民主都是在一定法律范围内的民主，而民主化的一个基本要求就是行为的法律化，而市场经济根本就是一种民主在经济领域中的体现，是法制经济，因而当代市场经济条件下公共管理发展的又一个基本趋势，就是管理的法律化和规范化。所谓法律化，就是通过具体的法律法规开展公共管理活动，即一方面把公共事务的内容纳入法律之中，明确其作用的范围和程序，另一方面对公共管理的过程、公共管理机构的权限予以具体的规定，使整个管理活动依法进行。所谓规范化，就是公共管理部门依据公共管理的总体目标和具体目标的要求，确定公共事务发展的标准和指标。

如上所述，公共管理中的政府，主要指行政机关，也包括立法和司法机关，而且对公共管理过程而言，法律只是确立了基本的管理范围和行为准则，往往还必须由遵循法律的更具体更具可操作性的规章等对管理的法律化予以保证，尤其是对具体地区的和某一部门的管理来说更是如此。同时，一个社会或地区的公共事务的发展标准和指标，通常也是由政府制定，或最终必须经政府认可才可颁布。这就是说，市场经济条件下公共管理的法律化和规范化，与政府密切相关并首先取决于政府。

政府不仅是公共管理的首要主体，而且还是公共管理的核心。政府在公共管理中的这一核心作用，主要体现在下述方面或环节：

首先，政府决定着整个公共管理的基本范围、基本性质和基本方向。构成公共管理的特定的社会公共事务，其基本特性就是公共性，而且，不同国家或地区的公共事务正是由于这一公共性而表现出同一性。但是，并不是有相同的公共事

务就必然有相同的公共管理，因为公共管理是管理主体在对公共事务客观实际认识的基础上，针对一定社会的条件和需求作出的协调和控制。公共管理的范围、管理的基本性质和基本方向，是由公共组织中的政府决定的。虽然政府不可能在根本上违反公共事务发展的客观要求，但在多大程度上反映这一客观要求则取决于政府的认识，以及政府所代表的利益制约。

其次，政府决定着整个公共管理的体制和运行。所谓公共管理体制，是指为实现管理目标，由一定管理主体按一定原则组成、并相应具有各自的职责权限和分工的多层次的管理系统。在法律化规范化的现代公共管理中，哪些组织可以作为管理的主体，各管理主体的基本地位和职责权限以及相互间的关系，整个管理体制的运行规则，都是由相关法律法规决定的，是由公共政策确定的。政府虽然也属于整个公共管理体制的一部分，但由于政府在社会中的特定地位，这些法律法规和公共政策是由政府制定的，因而政府决定着整个公共管理体制和运行。

最后，政府是公共管理中其他管理主体的管理者。在政府组织、非政府组织和准政府组织这一管理主体系统中，政府居于主导地位，即除了有关公共管理的基本规则由政府制订，其他主体主要是实施外，政府还负有对其他主体进行管理之责。这种管理既可以是直接的行政监督，也可以是通过司法机关运用法律手段的制约。正因为如此，公共管理主体系统中的非政府组织等是一身二任，即作为管理者，与政府一起在自己的职责范围内对公共事务进行管理，为公众提供公共服务，作为被管理者，接受政府的业务上的指导和监管，受制于法律制定者和执行者的政府。

对于直接涉及到公众基本生活利益的事务，政府不能干也干不好，企业不愿干也不合适干，而只能交由社会并最终由非政府组织来干。从人类历史发展看，非政府组织正是为适应这一类事务管理的需要而产生的。它凭借社会权力，通过自身以市场为基础的活动，自行解决、代表或反映社会公众的普遍要求。因此，从根本上说，公共事务的本质要求和公共管理不同层次或领域的存在，以及非政府组织所具有的特性，决定了非政府组织是公共管理主体系统必要的组成部分。

在当代，仅从公共管理的角度看，非政府组织作为公共管理主体，有其合理性。

首先，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共

管理的必然主体。公共事务作为涉及公众基本生活质量和共同利益的事务，本身就是产生于社会，这些事务的解决或公众需求的满足，也最终必然通过为公众提供服务而落实到社会，这在现代社会表现得十分突出。在现实中，面对广大公众丰富多样的需求，不仅诸多的具体服务，如社区服务等等应该交由非政府组织向公众提供，而且在许多公共领域或对许多社会公共事务，如艺术院团、出版物、影视节目及各类体育活动等，如果根据政策法规与行业标准，交由社会中介组织办理，实现行业自律，管理效果往往要好于政府组织。因此，在现代社会，公共管理的最终实现离不开非政府组织。非政府组织承担微观的社会服务和管理职能，既是社会自我管理的本质反映，也是政府进行社会管理的内在需求。

其次，非政府组织作为公共管理主体，能提高公共物品的供给效率。从政府社会管理的角度看，政府管理公共事务一个基本目的，就是提高关系公众基本生活质量的公共物品的供给效率。但在现代社会，由于政府往往受到各种势力的制约，以及政府庞大的科层机构所带来的对新的社会需求和发展机会反应不够灵敏，以及提供公共服务成本过高等不足，因而在现实中，许多国家不得不进行公共物品的供给向民间转移的改革，诸多过去由政府直接提供的公共物品，变成了由政府资助的非政府组织提供，即将具体的公共事务的管理服务责任由非政府组织承担，而非政府组织在市场基础上的活动及其相互间的竞争，提高了公共物品的供给和质量，取得了很好的效果。总之。当代的实践表明，在公共产品供给的操作、实施层面，非政府组织往往比政府部门具有更高的效率，非政府组织应该成为公共管理的主体。

最后，非政府组织作为公共管理主体，能较好地满足社会多元化的需求。在现代社会，公众的兴趣、价值观念、经济利益等高度多样化，社会也分化为众多的阶级、阶层，以及各种各样的利益集团。这样，一方面是政府社会管理日益丰富、复杂；另一方面政府存在的基本价值受到局限。于是，本身更具多样性的非政府组织就应运而生，在许多方面弥补政府管理之不足。

当代社会发展表明，政府机制、市场机制、社会机制不能互相替代。政府并非包揽一切社会事务的管理，但政府仍然是我们这个时代的核心治理者、管理者。在现代社会舞台上的三大角色——政府、营利部门（企业组织）、第三部门（非政府组织）三者各司其职，营利部门主要致力于经济的发展；非政府组织主要致

力于社会管理与服务；政府则站在更高层次上制定法律、政策调节来实现宏观管理和宏观调控。政府机制、市场机制、社会机制三者是一种冲突、竞争、合作的关系。政府与非政府组织不可避免地出现竞争行为，同时，两者在很多领域又呈现一种合作伙伴关系。非营利组织与营利性企业的关系也是互为补充的，有些行业，非营利机构会比企业发挥更好的作用。

二

公共管理主体多元化，有其深刻的历史必然性。

从理论上看，社会的发展决定了公共管理主体的多样性。

人类可持续发展对人类社会用以调节和控制社会可持续发展的社会工具也提出了多样化的要求。今天，科学、经济、社会的发展加速了社会的复杂化，特别是高新技术革命改变着人类的经济结构、社会结构、生活方式。当代政府面临着复杂、动态、多元的环境，政府已无法成为唯一的治理者，它必须依靠与民众、企业、非政府组织共同治理与共同管理。政府主要是阶级统治的工具，行使社会管理职能是为政治职能服务的，政府不可能将全部事务纳入管理范围。从市场经济的发展趋势来看，大量社会事务必须由社会自行管理，只是某些特定的事务才必须由政府管理。政府职能也是调整变化的，这在客观上要求存在多元主体来承接政府转移出来的职能。

从现实看，全球化趋势要求公共管理主体的多元化。

全球化所带来的一个直接后果就是全球化问题的增多与现有政治实体管理能力不足之间的矛盾加剧。随着文明社会的发展，国际之间的政治、经济、文化的斗争与问题越来越迫切需要各民族国家进行更多的合作。世界需要包括国家、国际组织、非政府组织在内的各社会主体的协调与合作，这就是全球治理。有人甚至提出全球公民社会的思想，强调发展跨国社会力量，弥补政治权力的遗漏。这都是强调在全球问题上以多元主义取代以前单纯以国家为中心的思想。

国际公共事务是指主权国家以外的，影响国家发展、人类生存的政治、经济、文化、军事、环境以及其它必须依靠国际社会进行共同治理才能解决的公共性事务。国际公共事务具有国际性、公共性的特性，需要多种权力主体进行共同管理。只有上升为需要多种权力主体进行管理，这类事务才能具有公共性。而且，没有多种权力主体形成共识进行问题的处理，就不可能或者说是难以解决的。

从公共管理本身看，公共事务的多层次性和复杂性决定了管理主体的多元化。

人类社会的发展就是生产力的发展，也是社会分工的不断发展。由于社会分工，物品分为私人物品和公共物品两类，政府提供的是公共物品和服务，而市场提供的是私人物品。因此，社会组织包括公共部门和私人部门，提供公共物品的是政府部门（公共部门），而提供私人物品的是企业部门（私人部门）。但由于社会分工的发展，物品的种类越来越复杂，大量的物品介于纯公共物品和纯私人物品之间，而生产和管理这种中间状态的物品由政府或企业来承担，会产生生产效率低下和调节失灵的弊端，这就需要由一种介于政府和企业之间的部门来承担这些物品的生产和管理，实现资源配置的最优化。这类介于政府和企业之间的部门就是所谓第三部门，也就是非政府公共组织。

社会公共事务主要涵盖教育、科学、文化、科技、卫生、体育、环境等领域，以及公共财政、社会政策，经济学通常把社会公共事务称之为公共物品。公共物品分为纯公共物品、准公共物品。纯公共品的产权无法界定，因而只能由政府提供，在现实生活中，纯公共物品屈指可数，如国防、外交等，大多是准公共物品，这类公共物品可由政府提供，也可由非政府组织提供。一般来说，市场所提供的产品是纯私人物品，公共物品不能由市场高效提供，但政府不是公共物品的唯一供给者，很多由以非政府的方式（如中介组织、非营利组织等）来提供更有效。社会公共事务的日益复杂、多变，完全由政府来承担这些事务是不现实的。

政府职能转换也决定了公共管理主体的多元化。

过去，政府是全能的，这与计划经济是相适应的。在市场经济条件下，政府职能发生了重大变化，它不再是全能的，而是有所为有所不为，而社会事务并不因为政府的这种变化而变得少了。相反，社会事务却变得越来越多。如此一来，许多事务就只能由非政府组织来实施管理了。

随着经济和社会的发展，社会公共事务日益复杂和繁重，公共管理主体必然走向多元化。从人类社会发展趋势来看，公民社会将不断壮大和成熟。自十九世纪七十年代以来，与政府（公域）、市场（私域）相对应的第三部门（第三域）在全球迅速壮大发展，它为解决政府失灵和市场失灵提供了新的可能，成了社会管理与发展的又一基本组织体系。我国自改革开放以来，非政府公共组织如社会

中介组织、社区组织、民办非企业组织和其他社会团体迅速发展，在社会事务的管理中发挥越来越重要的作用。

在全球化的发展趋势下，政府公共行政面对的全球性问题、公共事务与社会公众都具有广泛性、多变性和复杂性的特征，这使得越来越多的问题成为了公共行政的对象，而国际联系的进一步加强使超越国界和主权的国际合作成为必要。这些都势必导致政府职能的泛化，使政府公共行政干预与涉猎的范围扩大。因为只有通过政府公共行政行为，才有可能制定出长期的、综合性的实施计划，确保政策的持续性和有效性。现实中许多国际经济的谈判与合作也都是以政府间的谈判与合作表现出来的。经济全球化过程也是国际经济政治化的过程，全球性问题只有通过政治机构之间的合作才能解决。这都会使得政府公共行政活动超越国界而广泛参与国家间、政府间的联系与合作。

提高公共管理的效率也要求公共管理主体的多元化。

经济学家经常将资源的最大效率配置称为“帕累托最优”，并将其作为检验经济总体运行效率与社会福利大小的一种准则，它指的是资源的配置已经达到这样一种境地，无论作何改变都不可能同时使一部分人受益而其余的人不受损，也就是说当经济运行已达到高效率时，一部分人进一步改善处境必须以另一些人处境恶化为代价。反之，如果资源配置是低效率的，那么通过改变资源的配置方法，至少一部分人可提高福利水平，而没有任何人境况恶化。在公共管理问题上，不同的公共管理主体具有不同的特点，公共管理主体多元化可发挥各个主体的特殊作用，使资源配置达到最优，从而提高公共管理的效率。

建立民主社会也必然要求和最终出现公共管理主体的多元化。

现在社会公共管理出现民主合作的趋势。社会公共管理的制度机制具有管理的一般属性，同时也具有自身的特殊性质。就管理的一般属性来看，社会管理包括规划、决策、组织、领导、控制以及反馈等管理职能。就其管理机制的特点来看，社会公共管理除了依法行使管理权限之外，特别注重民主协商、平等合作、互惠互利以及伙伴关系等制度机制的建构。我们可以将这些机制概括为伙伴关系式的合作主义或民主合作机制。各国的实践表明，权威模式的行政命令主义不能有效解决社会问题，反倒容易导致政府与社会关系紧张。为了有效地实施社会公共管理，现代国家的政府开始注重同民间社会组织或非政府组织就特定社会事务

形成网络式的“伙伴关系”，通过加强社会各方的沟通、协商、合作等方式，协同社会各界的力量，提高社会公共服务的水平和质量，营造民主合作的社会氛围。这也是治理理论所主张的管理策略。

三

在我国，公共管理主体多元化已成大势所趋，但这种趋势还过于缓慢，不能适应社会发展的要求，主要表现是政府主体独大，其它主体发育不足，难以负起自己的社会责任。如何加快非政府组织和准政府组织的发展，使之与政府共同组成公共管理组织系统，就成为当前行政改革的重要议题之一。

1、加快政社分开，促进非政府组织的自治化进程。

从规范的意义上说，非政府性和自治性本来就是非政府组织的基本特点。但是，现阶段中国的非政府组织基本上由体制内生成，很多是从政府部门脱胎而来，或与政府有着亲近的血缘关系或有直接的隶属关系，导致许多非政府组织具有明显的官方色彩，自治化的水平很低。加快非政府组织的自治化进程，关键在于政府管理部门。政府在微观经济领域的退出已经成为大家的共识，但在微观社会领域的退出远没有引起足够的重视。因此，继经济领域的政企分开的改革努力后，社会领域的政社分开的改革已经提到了议事日程。“只要是社会能做的事，政府就不要插手，最好是‘靠边站’”这样的观念必须在全社会建立起来，加快非政府组织的自治化进程。

2、加强引导，严格规范，使非政府组织走上健康发展道路。

非政府组织并不是天然就可以搞好的。国家应根据现阶段非政府组织的实际情况，并借鉴国外有益经验，加强引导，逐步制定和完善不同层次的非政府组织的法律、法规和规章，用法律的形式明确各类非政府组织的性质、地位、宗旨、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障、登记管理、权利义务及其与社会成员和政府的关系等，使非政府组织制度化、规范化和法治化。当前要加紧制定结社法、行业协会法、商会法、社会团体管理法和基金会法等，并注意克服以往立法层次低、侧重登记管理、片面强调对非政府组织的严厉管理而忽视对其培育、支持和代表其成员合法利益等倾向。要依法对非政府组织进行规范、监督和管理，逐步改变用行政方法对非政府组织搞清理整顿的办法，建立和完善对非政府组织依法监督、管理的长效机制，为非政府组织的快速、连

续、健康发展提供法律保障。

3、为非政府组织发展提供必要的资金援助。

政府对非政府组织的扶持培育，最重要的是资金方面的资助。西方国家非政府组织的资金30%以上来自政府资助，如果缺乏政府提供的资源，许多非政府性组织就难以生存。政府负责提供资金，非政府组织承担服务性工作，非政府组织的服务实现了政府所期望的公共目标，政府资助则壮大了非政府组织的服务能力，这是市场经济国家普遍采取的做法，我们应该吸取它们的经验，制定具体办法，为非政府组织发展提供必要的资金援助。我国财政拨款占整个第三部门总投入的比例并不比发达国家低。这是因为，我国的事业单位和群众团体基本上都是由财政供养的。随着事业单位改革的深入和社会领域进一步向民间开放，国家包揽社会事务的局面将得到根本改变，财政供养的事业单位将大量减少，大量国家办的事业单位将逐步“断奶”，面向市场和社会寻找生存和发展的资源。这样的背景为非政府组织得到政府的经费提供了可能：政府可以把原来投向国办事业单位的部分经费用于扶持非政府组织的发展。当然，政府对非政府组织的财政支持应当与传统的财政拨款有所区别。例如，采用政府向非政府组织购买服务的方式进行财政支持，并采用公开招标、公平竞争的原则，建立制度化的评估机制。“不管我们的政府做什么，竞争要继续保持下去。”

4、加强非政府组织建设，提高非政府组织的能力。

目前中国各种类型的非政府组织都面临加强自身能力建设的问题。提高非政府组织的活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运作能力等，是中国非政府组织在能力建设上面临的紧迫任务。能力不足的主要原因之一是人力资源缺乏。我国非政府组织解决人才问题的有效途径之一应当是通过设计好的项目来吸引高素质的志愿人员，如果我国的非政府组织都能利用好志愿者资源，那么这一人才资源将取之不尽，用之不竭。而且，由于非政府组织本身的特殊性，通过吸收高素质的志愿者来弥补人才资源的不足是非政府组织最现实、最有效的选择。另一条有效途径是加强员工和志愿者的培训，通过培训提高组织的能力建设，这也是国际上流行的行之有效的办法。据调查，非政府组织急需培训的内容包括组织管理、相关法律知识、筹资策略、项目管理和外语培训等方面。因此，今后有关部门也可以针对我国非政府组织的能力建设需求进行相关方面的培训工作。

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