3. 第 3 章 公共管理的主体
大学《公共管理学》各章节基础知识点及重点
公共管理学第一讲公共管理学概论问题：1.公共管理与私营部门管理之间的区别。
2.公共管理学对传统行政学的突破。
3.公共管理学产生的时代条件。
4.公共管理学的内涵。
5.公共管理学在中国发展中的地位。
一、公共管理学的内涵。
(一)公共管理学的核心问题是如何处理“公共物品”和“公共事物”。
“公共物品”是属于大众所有的物品。
“公共物品”的特性：1）非竞争性。
是指人个消费物品或事物在由一个人消费的时候，并不影响和减少其他人的消费。
2）非排他性。
是指阻止一个人的消费享用该产品，代价是非常大的。
“公共物品”是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的一系列活动以及这些活动的实际结果。
(二)管理。
是指在一定的环境之中，管理的主体为了达到特定的目的而用一定的职能和手段对管理的客体加以调节控制的过程。
公共管理。
是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事物的管理，以保障和增进社会公众利益的职能活动。
公共管理有五个内涵。
1)公共的主体是政府和其他公共部门而不是私人或其他组织。
2)公共管理对象是公共事物。
公共事物的特征有：a.公共事物与公共利益有直接关系；b.公共事物管理的受益对象是社会公众。
3)公共管理是永恒存在的。
具体的内容随着时代的变迁而调整。
4)公共管理来自于民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，并且工作绩效不能简单以利润或效率作为标准。
5)公共管理具有公共性决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
二、公共管理的具体类型。
“三分法”。
a.公共政策。
是政府制定的，以便于管理。
b.政府管理。
处理公共事物，提供公共产品和服务。
包括行政机关，立法机关，司法机关等。
c.非政府组织管理。
是指除政府门部外其他公共部门处理公共事物，提供产品和服务的活动。
公共管理学。
是一门运用包括管理学，经济学，政治学，在内的多学科的理论和方法；研究公共管理部门和公共管理过程及其规律的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织，更有效的提供公共物品和公共服务以霎时和公平分配社会公共利益的知识体系。
公共管理学第三章 政府部门的运行及其治理
第一节 市场制度与市场失灵
一、处理经济事务的制度路径
市场制度
经济主体行为
政府制度 经济目标结果
企业制度
其他制度
二、市场及市场经济
（一）市场的定义 商品和劳务买卖双方自由交换的场所和机制。 （二）市场要素 交易主体、交易客体、交易行为 交易行为
交易主体 市场机制 交易客体
价格机制 供求机制 竞争机制
自 组 民间组织 织 网 络 社团
政府
公民 社会
……
协会
：
公民社会的
治理的途径： 治理的途径：合作网络途径
合作网络途径（政治学的研究途径）： 合作网络途径（政治学的研究途径）
为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私人部门、 非营利组织、公民个人等）等众多公共行动主体彼此合作，在 相互依存的环境中分享公共权力，管理公共事务的过程。
网络治理的类型：民族国家治理（ 网络治理的类型：民族国家治理（2）
政府项目执行网络： 政府项目执行网络：
政府先确定某种公共服务的供给数量、质量和服 政府先确定某种公共服务的供给数量、 务标准，然后向执行机构、 务标准，然后向执行机构、私人部门或其他部门 招标， 招标，再由中标的承包商按照与政府签订的合同 来执行供给项目，提供公共服务。 来执行供给项目，提供公共服务。主要涉及公共 设施建设、环境保护、污水处理等领域。 设施建设、环境保护、污水处理等领域。如南昌 市政府通过合同外包的形式将城市垃圾处理权外 包给南昌市保洁公司。 包给南昌市保洁公司。
核心机制
（三）市场功能 交换功能 传递功能 调节功能 约束功能 检验功能 （四）市场经济的含义 以市场为中心来组织社会经济、以市场机制为 基础来配置生活资源的经济运行方式。 （五）市场经济的特征 自主性、竞争性、平等性、开放性、系统性
《公共管理学》复习重点--黎民
王超整理
哲学家们只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界。
境、公共伦理、绩效评估等。由管理的对象所决定，行政学的管程序，强调的是管理过程的规范性。
第二节
公共管理学是时代的产物
公共管理学作为一门新兴学科， 其产生不是偶然的。 公共管理的实践和理论发展都具有 鲜明时代特色。公共管理学产生的社会背景包括如下方面： ★★★★★ ★ 考研真题 试述公共管理学产生的时代因素 ———— 2012 年简答（12 分） 一、西方国家摆脱困境的需要 20 世纪 60 年代末，西方国家纷纷从发展的高峰跌入危机的深谷，面临一些列困境，成 为公共管理学产生的直接动因。这些困境具体表现在如下方面： 1.政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满 在福利国家理念的推动下， 西方国家政府的权力不断扩张。 政府一方面必须投入大量的 资源以提供公共资源， 另一方面必须采取重税政策来支付大量的公共开支， 这种情况导致民 众的普遍不满。由此政府遭到了越来越多抨击：一是认为政府规模过大，且消耗了过多的稀 缺资源；二是政府管理的范围过宽，陷入了过多的活动；三是政府行事方式不当，认为通过 管理体制提供服务必然导致平庸和无效率 2.经济衰退和财政压力的加剧 西方国家政府角色的膨胀， 尤其是实行福利国家政策， 造成每年必须负担庞大的转移性 财政支出，拖垮了政府的预算和经济。与此同时，国际经济的自由化趋势所引发的竞争压力 不断加剧，又对各国政府造成了巨大的压力。 3.社会问题与政府不可治理性的增加 政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府（Ungovernability） 不可治理性的增加。一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府职能和管理方式力不从 心，加上官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守成规、贪污腐败，均引发 了民众对政府的不信任感的增长，使政府面临着合法性危机 二、科技革命和全球化浪潮 1.科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量 （1）现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。 在现代科技革命推动下的经济发展，使得第二、三产业的从业人口的比重大大上升； 教 育的发展是人口的科学文化大幅度提高；生活方式的变化，公共生活的重要性的增加，使人 们对政府管理提出了更高的要求； 生活水平的提高也使得公民有时间和精力对公共生活质量 投入更多的关注。总之，科学技术推动了公共管理赖以存在的社会基础的发生巨大变化。 （2）现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。 现代通讯和现代信息技术的发展是社会日益成为信息化社会。 信息化使政府的传统金字塔式 权力结构和信息处理结构明显不能适应社会需求， 从而要求公共组织进行变革： 管理的扁平 化、网络化，包括赋予地方政府、非政府公共部门、公民更多自主权，包括赋予公共管理者 更多的自由裁量权，也包括构建电子政府和网络政府。 （3）将导致社会治理新形态的出现。 正如工业文明创造了官僚制政府管理模式一样， 新经济文明必然要求新的社会治理形态 与它相适应。 2.全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力 全球化使整个国际社会成为一个相互联系和相互依赖的网络， 政府处于相互依赖的关系 之中。 这使得各国政府不得不锐意改革， 顺应全球化浪潮。 这种政府改革和社会改革的潮流，
公共管理学讲义+黎民+陈振明
公共管理学讲义+黎民+陈振明公共管理学讲义公共管理学讲义——黎民*学习重点*第一章绪论1、公共管理与私人管理的区别与联系。
2、公共管理与传统行政的区别与联系。
3、公共管理学兴起的时代背景。
4、公共管理学的研究途径。
第二章公共管理理论与实践的发展1、了解公共选择理论的基本内容，掌握“政府失败论”、政府内部性等内涵。
2、新公共管理内涵及其实践、评价。
第三章公共管理的主体1、公共组织与非公共组织的区别。
2、政府的主要类型。
3、非盈利组织的特点。
4、领导者与管理者的异同。
5、层级制的特点与内在缺陷。
6、公共组织变革的主要内容。
第四章公共管理职能1、公共管理职能折内涵，与政府职能的比较。
2、公共管理职能的构成。
3、公共管理职能的历史演变（依据公共管理职能的历史演变，试论我国公共管理职能的变革方向和重点？）4、市场机制的缺陷（市场失灵）。
5、市场经济中的公共管理职能。
6、公共管理职能的限度。
第五章公共管理的过程1、公共政策与公共管理的关系。
2、公共政策过程。
3、领导方式（依据权力来源划分）。
第六章公共管理的绩效1、公共管理的绩效内涵。
2、公共部门绩效评价指标的构成。
3、公共部门绩效评估指标体系的建构。
4、公共部门绩效的改进。
5、目标管理的涵义与过程。
6、目标管理的优缺点及其在公共部门的应用。
第七章公共管理的责任与调控1、公共权力的内涵与特性。
2、公共权力的性质及落实。
3、公共权力监控的方式、问题及其改进。
第八章公共管理中的政府角色1、政府职能的有限性。
2、政府与市场的区别和联系。
3、政府与市场的关系问题。
4、政府与社会的关系问题。
5、政府再造的内涵、模式及其启示。
第九章公共管理中的非盈利性组织1、非盈利性组织的涵义。
2、政府与非盈利性组织的联系。
3、非盈利组织在我国的作用、发展现状及其面临的局限性和改进。
第十章公共物品管理1、公共物品的内涵与特点。
2、公共物品的提供与生产。
3、政府提供公共物品的方式。
第十一章公共部门战略管理1、战略管理的内涵与特征及其与战略规划、非战略管理和功能管理的区别。
公共管理
一、公共管理的主体和客体：公共管理的主体是政府、非政府组织、公共企业等从事公共管理的组织；公共管理的客体是社会的公共事务，即公共管理主体向社会公众提供公共物品和公共服务活动及过程。
二、公共物品的基本特性：非排他性和非竞争性。
三、政府管理和企业（工商）管理的区别：1、管理范围：提供基本公共产品和混合制公共产品；私有产品。
2、运行机制：依法行政；市场制度。
3、资金来源：税收和财政预算分配；利润和投资效益。
4、管理目的：公益性和以公平为主；利益最大化。
5、组织形式：层级的传统官僚制；扁平式的组织形式。
6、任用方式：委任、选任、考任；聘用。
四、公共管理的基本特性：1、其主体的公共性：代表性、公益性、公务性的有机统一。
2、其对象的公共性：对象是公共事务。
3、其目标的公共性：目标是要实现社会公众的公共利益。
4、其价值观的公共性：平等、正义、公平、民主、责任。
5、其手段的公共性：运用公共权力。
五、公共管理的主要内容：1、公共问题：面向社会的基础性和共同性问题。
2、公共政策：公共权威按照一定的程序和方法制定出解决公共问题的行为规范、行动指南和行为方案。
3、公共资源：对公共资源（人、财、物、信息）进行规划、组织、协调和控制。
4、公共服务：提供市场和公民无力或不愿提供的公共物品。
5、危机管理：有组织、有计划、持续动态的，针对潜在或者现有的危机，在危机发展的不同阶段采取的一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和消弭危机。
六、公共部门的特征：1、公共性：管理公共事务，促进公共利益，资金来源和使用具有公共性，输出公共产物和服务。
2、合法性：能够为公众自愿认同，从而在行使公共权力是获得公众的支持而不是抵触。
3、权威性：处理公共事务时运用的公共性质的权力。
4、稳定性：组织体系和人员的相对稳定。
七、公共部门的功能：1、维护市场经济秩序:制定和维护规则、维护市场经济公平竞争的环境。
2、提供公共服务：公共产品的消费具有非排他性，很容易造成“搭便车”的情况发生，所以，私人部门不愿意提供公共产品。
自学考试《公共管理学》复习资料
公共管理学(03335）复习资料教学大纲(第一部分)一、课程性质及其设置目的与要求（一）课程性质和特点公共管理作为一种实践活动，是以政府为核心的公共管理部门依法处理公共事务，提供公共物品和服务的管理活动。
公共管理学是一门运用包括、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其律性的科学，是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。
从总体上看，公共管理学作为一门学科具有如下重要特点：公共管理是一个整合性的概念；公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计，政策设计为核心；公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理；公共管理强调价值调和责任；公共管理关注和重视政府改革与再造；公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。
当前阶段的公共管理学，具有如下值得注意的新特点：一是鲜明的实践导向性。
公共管理学以实践中提出的、传统行政学解决起来力不从心的重要问题为导向。
二是理论上的包容性。
为解决公共管理提出的各种问题，公共管理学兼收并蓄，积极从其它学科吸收理论养分，这使公共管理学呈现出交叉性强的特点。
三是学科的年轻性。
公共管理学从产生至今只有三十多年。
从整体上看，公共管理学科还没有真正成形，还不具备系统的理论和方法论，与相邻学科的边界还不清晰，这使得公共管理学在未来的发展中具有很大的可塑性。
（二）课程的基本要求《公共管理学》是我省高等教育自学考试电子政务专业（本科段）的一门基础课程。
它是为培养和检验应考者的公共管理基本理论知识和应用能力而设置的。
设置本课程的基本要求是：使应考者比较全面系统地掌握公共管理学的基本理论、基本知识和基本方法，提高其认识和运用公共管理的一般规律正确分析和解决公共管理实际问题的能力，以较好地适应公共管理工作的需要和公共管理人才队伍素质提高的需要。
二、课程内容与考核目标第一章绪论（一）学习目的和要求通过本章的学习，弄清公共管理与私部门管理的区别；理解公共管理学产生的社会背景；明确公共管理学的含义和特点；掌握公共管理学的研究方法；认识公共管理学对中国发展的意义。
公共管理学黎民课后答案
公共管理学黎民课后答案第一章绪论公共管理与私部门管理有何区别公共管理与私部门管理在性质上的差别集中表现在如下方面:(一)公共利益目标与私人利益目标。
公共管理必须以公共利益为目标，私部门管理的目标可以定位于包括管理者在内的私人利益，公共管理组织和公共管理者不应以自身利益最大化作为自己活动的目标，而应以实现与社会的存在和发展休戚相关、私人活动又难以增进的公共利益作为自己义不容辞的责任。
(二)垄断强制性与自由竞争性。
处理公共利益与私人利益之关系的一个基本原则是确保公共利益的优先性，而优先性是通过公共权力或政治权威来体现的。
(三)制衡性与自主性。
公共管理受较多制衡有其必然性:由于维护和增进公共利益的需要，公共管理组织获得了合法的垄断性，拥有合法的强制力，同时公共管理过程产生的影响也是全社会的。
(四)多元理性与经济理性。
公共管理部门作为增进公共利益的立法者与执法者，处在基本社会资源分配的中心，公共决策通常是在多元的、甚至冲突的利益与价值之间进行平衡和做出抉择。
(五)政府机制与市场机制。
公共管理主要通过政府机制来实现，私部门管理则主要通过市场机制来完成。
政府与市场是现代社会的两个最重要的资源配置和控制体系。
2.传统行政学在公共管理上存在哪些局限用行政学的理论与方法处理当代公共领域的管理事宜时，主要存在着以下局限:(一)理论框架局限。
行政学的理论基础主要是由政治学和管理学两者构成的，行政学以政府管理作为研究内容，无法独立于政治学，而采取管理学的一般的工具取向又会抹杀公共领域特有的政治文化价值。
(二)管理主体局限。
政府或国家行政机构无疑是最重要的公共管理主体，各种非政府公共组织也是公共管理的重要组织形式。
(三)管理理念与手段局限。
现代公共管理是在市场经济条件下的管理，从根本上突破行政学在管理理念和手段上的局限，成为公共领域管理发展的内在要求。
(四)管理对象与目标局限。
行政管理学讲管理对象确定为两类:一类是政府本身，包括人、体制和过程;另一类是属于政府管辖范围的公共事务。
公共管理理论与实践复习资料
第一章绪论1、公共管理是什么公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。
是公共组织提供公共物品和服务的活动。
2、与行政管理区别（1）语义差异：公共行政是一种服务于公众的活动，公务员执行的是他人制定的政策，注重的是程序，将政策转化为行动和办公室管理。
公共管理包括公共行政的这些方面，强调以最高效率实现目标并对结果真正负有责任。
（2）主体拓展不同：行政管理的主体是政府，狭义的行政机关。
公共管理主体具有多元性，包括政府组织、政党组织、社会组织。
其中，政府是核心部门，行政机关则是政府的核心。
（3）客体的细分：行政管理把自己的管理客体定位于与私人事务相对立的社会公共事务（基于二分法）公共管理把客体细分为公共事务、半公共半私人事务（基于公共物品、混合公共物品、私人物品的分类），这些事务需要多种主体共同管理。
（4）管理手段的不同：行政管理：法律公共管理：市场化3、与企业管理的不同（1）管理的主体不同。
私人管理的主体是私人部门，公共管理的主体是公共部门。
（2）管理的对象不同。
私人管理的对象主要是其私人组织内部事务，公共管理则不仅针对公共部门，也针对私人部门。
（3）管理的目标不同。
公共管理是追求公共利益目标，目标多元化,私人管理主要所示私人利益目标，利益最大化。
（4）管理方式不同。
私人部门主要是市场化方式，市场机制；公共部门则复杂得多，是政治议程，公共选择。
（5）管理运用的权力不同。
一个是公权力，具有强制性垄断性；一个是私权力，但具有自由竞争性。
4、公共管理的特点（1）公共管理主体：政府和其他公共部门（2）公共管理的客体: 一是社会公共事物；二是公共权力的分配和运行机制。
（3）公共管理的手段多样化：在并不改变公共部门公共性的前提下，将私人部门的管理手段运用于公共部门。
（4）注重管理外部环境，强调战略管理，实现由内向外的转变（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）（6）公共管理理论与政府改革的实践紧密结合5、公共管理为什么是一个整合的概念（1）公共管理是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”，公共管理在“什么”和“为什么”层面上沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”层面沿袭企业管理。
公共管理学复习资料
公共管理学复习资料公共管理学第⼀章什么是公共管理概念：公共管理是关于政府为核⼼的公共部门依法处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。
公共管理学是⼀门运⽤包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和⽅法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学。
1、公共管理与私部门管理有何区别?（⼀）公共利益⽬标与私⼈利益⽬标——最重要的区别公共管理必须以公共利益为⽬标，私部门管理⽬标则可以定位于包括管理者在内的利益（⼆）垄断强制性与⾃由竞争性（三）制衡性与⾃主性（四）多元理性与经济理性（五）政府机制与市场机制2传统的⾏政学在公共管理上存在哪些局限？（⼀）理论框架局限。
主要是由政治学和管理学两者构成（⼆）管理主体局限。
界定为政府或国家⾏政机构（三）管理理念与⼿段局限。
“全能的政府以⾏政的⼿段实施全⾯管理”（四）管理对象与⽬标局限。
对象为政府本⾝和公共事务，忽视了⾏政与外部环境的关系3、如何理解公共管理学产⽣的社会背景？（⼀）西⽅国家摆脱困境的需要——直接动因①政府⾓⾊膨胀和规模扩⼤引起民众的不满②经济衰退和财政压⼒的加剧③社会问题与政府不可治理性的增加（⼆）新技术⾰命发展的要求——根本动⼒①新技术⾰命的推动②知识经济、全球化的推动（三）政府管理的压⼒——催化剂①难以适应信息社会政治、经济、社会发展的需求②难以适应当代市场经济发展要求③专业分⼯原则导致功能退化④使组织⾏为保守，难以有创意（四）民主需求的压⼒①民众要求直接参与公共服务的提供过程②公民控制政治家和官僚的需求③国家要解决特殊利益集团对政府决策的控制④民众要求国家找到解决民主制运作中深层次⽭盾的途径4、公共管理学特点是什么？鲜明的实践导向性理论上的包容性学科的年轻性第⼆章公共管理学的历史发展概念：公共选择是通过集体⾏动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是⼈们通过民主政治过程，将个⼈的私⼈选择转化为集体选择的⼀种过程或机制。
政府失败是指个⼈对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满⾜，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和资源，公共⽀出成本规模过⼤或者效率降低，政府的活动达不到预期的⽬的这样⼀些情况。
公共管理的主体
优点： （1）根据服务对象分工，可使公共组织
统筹考虑，满足其管理对象的需要。 （2）群众对公共组织的职责一目了然，
易于沟通和监督
缺点： （1）随着管理的对象日益增多，势必导致公
共组织部门林立，不利于精简节约。 （2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互
联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。 （3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门
公共组织纵向结构形成的公共组织层级制， 在公共组织运行中有其优缺点。
优点：
（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范 围内，能做到事权集中，统一指挥；
（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决 策，就地组织实施，利于就地监督、控制；
（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造 性，根据本地实际情况主动开展工作；
（二）公共组织的性质 1．社会性。 2．权威性。 3．法制性。 4．系统性。 5．主动性。
三、公共组织的结构 （一）公共组织的纵向结构 公共组织纵向结构分工的职责分配关系是： 最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行 政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案， 是一个开放的、面向社会的公共组织。 中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高 公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，结 合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具 体工作目标、方案，并负责组织、协调、指挥。 为半封闭半开放系统。 基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公 共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指 挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组 织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务， 纯属公共组织内部问题。
美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）提出了有效 领导的权变理论，关注领导者与被领导者及环境 之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导 方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着 被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系 可以用下式来表示：
第三章 公共管理的主体及其有关问题
第五节 公共组织变革与公共治理
五、在公共管理中加强公民参与——变革之四 在公共管理中加强公民参与——变革之四 —— 完善和发展人民代表大会制度 坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协 商制度 实行依法行政， 实行依法行政，规范政府决策的公民听证制 度 建立健全决策咨询制度 建立健全民主恳谈制度
第五节 公共组织变革与公共治理
这些机构都不向他们的经营者或所有者提供利润非政府公共部门的产生全球结社革命政府与市场之外的新型组织智猪博弈中的非政府公共组织理性人视野中非政府公共组织公益人视野中的非政府公共组织多元主义视野中的非政府公共组织社群主义视野中的非政府组织三非政府公共组织的作用非政府公共组织在就业领域中的作用四非政府公共组织的负面影响非政府公共组织与政府的多元互动非政府公共组织与志愿失灵非政府公共组织与社会集体行动五我国非政府公共组织的发展六发展非政府公共组织与政府之间的良性合作关系由于历史的原因在我国大量的公共物品和公共服务都是由所谓的各类公共企业来提供的
第五节 公共组织变革与公共治理
三、公共服务的民营化——变革之二 公共服务的民营化——变革之二 —— （一）民营化的类型 签约外包 撤资 特许权 委托 补助 抵用权 替代 功能不足之替代
强制 退离之替代 放松管制之替代
第五节 公共组织变革与公共治理
（二）民营化的评价 优点： 优点： 成本降低 提高服务质量 选择机会增加 整合民间资源用于国家发展 示范效果
第五节 公共组织变革与公共治理
一、传统科层组织及其困境 （一）传统科层组织的特点
合理的分工 层级截止的权力体制 依照规程办事的运作机制 形式正规的决策文书 组织管理的非人格化 适应工作需要的专业培训机制 合理合法的人事行政制度
第五节 公共组织变革与公共治理
社区公共管理与社会工作基础知识【精选文档】
第一章:公共管理与社会工作基础知识考点一：公共管理的含义：1.公共管理以（政府)为核心。
（政府为主导）（单选）必考2.公共管理的两个主体：（1)公共组织（政府组织）。
（2)非政府组织。
（单选）3.公共管理的两个职能:（1）控制.（2）调节。
（单选)4.公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。
（单选）考点二：公共管理的特点：必考1.公共管理强调政府对社会治理的主要责任。
一定程度上也履行着政府对社会的调节和控制的职能。
例：公共管理的责任主体是政府.(单选）2.公共管理强调多元价值.例：公共管理追求的目标层次是多元价值。
（单选）3.公共管理以公共福利和公共利益为目标。
例：公共管理的目标是：（1）公共福利(2）公共利益（单选）4.公共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为职业的实践者.5.公共管理强调政府绩效的重要性。
（单选）考点三：公共管理的主体和对象：1.公共管理的主体:（1）政府组织（如，街道办事处，民政局）(2）非政府组织(如，妇联)2.公共管理的对象（社会公共事务）：（1）公共资源(2)公共项目(3）社会问题（重点多选）3.社会管理的公共资源：（1）公共设施、产品(2）公共信息资源（3）人力资源（4）自然资源。
（多选）4.最活跃和最宝贵的财富是：人力资源.（单选）5.公共管理的主要任务：把政策变成现实。
（单选）6.公共项目是公共管理的最直接的对象。
(单选）必考考点四:公共管理的目的：必考1.公共管理的目的是：实现公共利益.（单选）2.公共利益实现的途径：公共物品的提供与服务。
(单选)3.公共物品：（1）有形的（如，公园，公共交通,图书馆等）（2）无形的（如，社会治安，教育，医疗等）考点五:社会工作的含义：（重点考察）（容易考概念,张冠李戴法）1.社会工作含义：社会工作是一种助人（核心）的实践活动,是以利他主义价值观（灵魂）为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法助人的职业化的服务活动.宗旨是助人自助。
《公共管理学》课程教学大纲
《公共管理学》课程教学大纲课程负责人：殷俊课程中文名称：公共管理学课程英文名称：Public Management课程类别：专业基础课课程学分数：3课程学时数：54授课对象：公共管理类本科生本课程的前导课程：管理学、公共经济学。
本课程的辅助课程：政治学原理、心理学、社会学、组织行为学。
本课程的后续课程：公共政策、公共部门人力资源管理。
一、教学目的和要求教学目的：公共管理学是公共管理一级学科的核心课程，同时也是公共管理专业学生的一门必修课程，在整个公共管理学科知识体系中处于十分重要的地位。
因此，本课程的教学目的在于培养新时代的大学生成为德智能体诸方面全面发展、适应社会市场经济要求的、能在政府部门及非政府公共机构从事公共事务、公共管理和公共政策研究与实务的应用型和复合型人才。
教学要求：要求每个学生要牢固掌握公共管理学的基础理论知识，深入了解公共管理的具体实践和改革发展趋势，而且会独立思考和解决公共管理实践中遇到的问题；尤其是要关注中国公共管理现实中的理论问题和实践问题，把学科发展中的理论研究与公共管理实践中的理论研究结合起来。
二、课程内容与学时分配课程内容：公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。
因此，对公共管理学内容的选择应该遵从管理学学科的一般要求。
但同时，公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。
鉴于这样的认识，采取循序渐进的教学思路，课程的内容选择大体为：“绪论”扼要回答了什么是公共管理学；“公共管理的理论与实践的发展”介绍了公共管理学从哪里来；“公共管理的主体”、“公共管理职能”、“公共管理的过程”、“公共管理的绩效”则分别阐述了管理者是谁、职责是什么、如何管理以及管理的结果如何进行评价与改进。
对于公共权利者的义务以及行为的约束，则通过“公共管理的责任与监控”来介绍。
公共管理学复习提纲
第一章导论1。
1公共管理的含义：在西方国家,公共管理是公共行政中重视公共组织(包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支,是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。
它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架.在我国,公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称.根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理.(1）公共管理的主体：公共组织（2)公共管理的目的:维护公共利益（3）公共管理的手段：法律、行政、经济（4）公共管理的职能:计划（规划）、决策、组织、协调、控制1。
2 公共管理学的概念范畴公共管理学是研究以政府为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的科学。
1.3 公共管理学的研究对象以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系以及发展规律的学问。
1.4 公共管理学的研究内容与体系(1).确定公共管理研究对象的基本思路从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上,而是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面；从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究;从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段. （2）。
公共行政学的研究内容（1）国外学者的研究情况（2)我国学术界的研究情况（3)。
公共管理学的理论体系（4).公共管理学的学科特征（1）研究对象与范围的特征:公共管理学并不像公共行政学那样将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机关和非政府组织的公共方面。
第三章 公共管理的主体
横向分权：公共组织的权力体系逐步由单纯 的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权 力关系并存的状态转变。 纵向分权：在权力分配上，体现集权与分权 相融合的趋势.
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公共组织 非公共组织
组织变革
科层制
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第四节 传统公共组织的困境与变革 一、科层制的基本特征 科层制组织的特征 组织标准化：分工专业化、工作指标化、人员统一化 工作秩序化：命令服从关系、信息沟通关系等 管理规范化：组织成员之间的关系完全以理性为指导、
对所有人都一视同仁、明确每一个成员的职权范围和协作 形式、精确计算组织成员的工作成果.
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第四节 传统公共组织的困境与变革
三、公共组织的变革
公共组织变革的主要内容 公共组织职能的变革 （１）从职能作用的领域来看，公共组织由以 政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事 务管理职能、科技文化职能为重心转移 （２）从职能作用的性质来看，公共组织由保 卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能 为主的方向转移 35
一、科层制的基本特征 马克斯﹒韦伯的科层制理论 实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力
和责任，并且把这些责任和权力作为正式职责
而使之合法化； 各种公职或职位格的隶属关系，形成一 个指挥链或者等级体系；
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第四节 传统公共组织的困境与变革
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非公共组织
追求私人利益 提供私人产品 本组织成员为管理对象 遵循价值规律
第一节 公共管理的主体:组织
二、公共组织的性质
公共组织性质
社会性
权威性
法制性
系统性 主动性
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公共管理的主体
缺点：
容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；
添加标题
容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。
添加标题
各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；
添加标题
公共组织的横向结构
按业务性质分工 按业务性质分工，是指按公共管理 的业务性质异同来组成公共组织单位。 例如：财政、外交等均为不同的业务， 就以此为基础，设置不同的单位。
第二节 公共组织的类型与作用
添加标题
政治学意义上的政府，统治集团借以实现其统治意志的政治机关。
添加标题
行政学意义上的政府，专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。
添加标题
社会学意义上的政府，指社会组织的一种，它与一般的社会组织如家庭相比，具有较强的政治性。
综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。 广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。 狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。
《公共管理学》第三讲 公共管理的主体
二、公共管理组织
（一）公共组织的概念 1、组织 、 罗宾斯：组织是由人组成的、 罗宾斯：组织是由人组成的、具有明确目标并具 有系统结构的实体。 有系统结构的实体。 2、组织构成的基本要素 、 （1）人 ） （2）目标 ） （3）结构 ） 3、公共组织 、 以实现公共利益为目标的组织。 以实现公共利益为目标的组织。
（2）内阁制政府 ） 形式上由国家元首负责， 形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责 的政府体制。国家元首不负实际责任，没有实权。 的政府体制。国家元首不负实际责任，没有实权。 日本是内阁制政府。该国宪法规定， 日本是内阁制政府。该国宪法规定，行政权属于 内阁。 又成为政府首脑， 内阁。政府总理又成为政府首脑，由议会选举产生， 在形式上由国家元首任命。其他的内阁成员由总理选 在形式上由国家元首任命。 推荐，由总理组阁。各内阁成员由总理统帅， 择、推荐，由总理组阁。各内阁成员由总理统帅，互 相之间负有连带责任。 相之间负有连带责任。 在内阁制的国家中， 在内阁制的国家中，内阁对议会负责，但内阁有 通过国家元首解散议会的权力。 通过国家元首解散议会的权力。国家一切重大政策由 内阁制定。 内阁制定。
（三）公共组织的基本结构 1、直线结构 、 局长 处长 科长 科员 部长 局长 处长 科长 科员 局长 处长 科长 科员
2、职能结构 、
A局 局
B局 局
C局 局
A处长 处长
B处长 处长
C处长 处长
3、直线——职能结构 、直线 职能结构 局长 A处长 处长 B处长 处长 C处长 处长
A科长 科长
乡、镇人民代表大会
乡、镇人民政府
1982年宪法规定的乡级地方国家机关组织系统简图 年宪法规定的性 （1）特点（萨拉蒙）：组织性 民间性 非营利 ）特点（萨拉蒙）： 性 自治性 志愿性 公共性 （2）分类 ） A、联合国国际标准产业分类体系或简称ＩＳＩ 、联合国国际标准产业分类体系或简称ＩＳＩ 体系（ １５项 Ｃ体系（３类１５项）： 教育（大、中、小学教育，成人教育及其他） 小学教育，成人教育及其他） 医疗和社会工作（医疗保健、兽医、社会工作） 医疗保健、兽医、社会工作） 其他社区社会和个人服务（环境卫生、商会与专 环境卫生、 业组织、工会、其他会员组织、娱乐机构、 业组织、工会、其他会员组织、娱乐机构、 新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构、 新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构、运 动与休闲） 动与休闲）
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第三章公共管理的主体【关键概念】1.公共管理主体公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。
所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。
需要指出的是，这里的公共组织并不包含政党、人大+政协等政治组织。
2.社会自治组织3.职业自治组织4.行业自治组织5.学术自治组织6.社区自治组织7.综合自治组织8.事业单位9.线型结构10.网络结构【思考与练习】1．简述公共管理主体的含义。
关于公共管理主体的含义，学术界存在两种观点：一种观点是把公共管理主体限定为公共组织体系，包括政府组织与非政府组织两大类。
另一种观点是将公共管理主体理解为甚至等同于公共组织的组成人员。
因此，公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。
所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。
需要指出的是，这里的公共组织并不包含政党、人大+政协等政治组织。
2．公共管理主体包括哪些组织？在我国，就组织层面而言，公共管理主体主要包括政府、社会自治组织及事业单位。
社会自治组织具体包括各种职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织、综合自治组织。
事业单位则主要是指不同于政党机关、国家机关、社会自治组织及企业的社会组织。
3．如何理解社会自治组织？(1)所谓社会自治组织，是指一定范围内的社会成员为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益，自主自愿组成，实行自治自律，并对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。
4．社会自治组织的范围如何界定，具体包括哪些组织社会自治组织具有自治性、自律性、公益性、社会性、非政治性、非宗教性、社会性、非政治性、非宗教性等基本特征。
具体地，在确定社会自治组织的范围时，应遵循以下原则(2)独立性，即无依附关系。
种依附关系包括经济上依赖、行政上附属以及精神上受控制。
(3)普遍性，即参加自治组织的成员具有普遍性。
(4)开放性，即社会自治组织应当成员平等、组织开放。
公共性，即社会自治组织的主要目的应该是维护和发展成员的共同业，进行一定的公共管理和公共服务，维护成员的共同利益和促进社会公共利益，不能谋取自身的独立利益。
5．请谈谈对政府失灵的认识。
“市场失灵”是主张实行行政干预的强有力的理由。
一般而言，“市场失灵”主要是市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，不能实现预期的社会目标。
所谓“政府失灵”(government failure)，系指由于政府机制存指由于政府机制存在的本质上的缺失而无法使资源配置效率达到最佳的情形。
①政政府失灵也称为非市场缺陷。
其主要原因就在于公共政策失效、．公共物品供给的低效率、内部性问题、寻寻租及腐败等。
(1)公共政策失效。
政府对府对社会、经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。
但是，公共政策制定是一个极其复杂的政治过程，一方面，公共政策所追求之目标的公共利益难以界定，，难以达成一致；另一方面，即使达成一致，但现行的公共决策体制及投票规则自身存在缺陷、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好以及信息不完全等原因，也难以制定出最优化或理想的政策。
同时，同时，政策执行过程中由于部门利益的存在、执行机构的不健全、执行人员不力、部门之间的不合作以及沉淀成本(sunk cost)等，也可能导致政策执行的无效率。
(2)公共物品供给的低效率。
但是，政府在提供公共物品时也存在低效的失灵现象。
这是因为：其一，公共物品难以估价和衡量，政府活动缺乏价格指引，进而导致成本和收益的分离，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂，这种割裂意味着资源错误配置的程度增加；其二，政府垄断公共物品供给，缺芝竞争机制，导致过分投入，出现公共产品过剩和成本提高的情况，从而造成大量浪费；其三，政府机构及其官员缺乏追求利润的动机；其四，现有监督机翻的缺陷也可能导致某些不利于实现公共利益的政策出台。
②(3)内部性问题，内部性(internalities)，是指政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利。
在非市场条件下，“内部性”扩大机构供给曲线，即提高机构成本，使其高于技术上的成本，导致多余的全部成本、较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平。
政府机构中，内部性具体表现为：预算增长、追求工作人员数量扩张的大机构规模、控制信息使之转换为有价值的产品或权力；(4)寻租及腐败。
公共选择学派认为，寻租(rent-seeking)是政府干预的必所谓寻租，即指在某种政府保护的制度环境中，官员或其他机构个人寻求财富转移的活动，或追求非生产性利润的活动。
，政府通过对市场的干预设租，创造租金，．寻租者则为此干预进行游说、疏通、拉关系、走后门等，用较低成本获得较高利润或超额利润。
6．政府的基本职能有哪些？政府与市场、政府与社会的关系决定着政府的职能。
市场经济条件下，政府职能的主要内容可以概括为：1)提供政治秩序，促进民主发展。
2)提供公共物品。
3)进行宏观经济调控。
4)保护共有资源和自然资源。
5)保障和促进社会公共利益的公平分配。
6)调节和解决社会冲突。
7)维护稳定的市场秩序。
7．建设服务型政府的措施有哪些？具体而言，建设服务型政府，要求做到以下几点：1)确立以“服务”为中心的管理理念；2)建立“小政府”的管理模式；3)建立公开透明的政府办事程序及规则；4)建立全方位的政府管理方式。
8．试举例分析行业自治组织发展存在的问题。
由于处于社会转型期，一些制约行业自治组织发展的本质问题尚未得到根本性解决，行业自治组织的总体素质还较弱。
这主要表现在：1)关于行业自治组织的法律不完善；2)行业自治组织的独立性较弱，自治能力总体不强；3)行业自治组织的服务功能没有充分体现；4)组织内部治理机制不够完善。
行业自治组织的发展与社会政治、经济、文化的整体发展直接相关，需要一个漫长的过程。
9．综合自治组织的职能有哪些？(1)自治自律职能。
(2)服务职能。
服务的内容主要包括：信息提供、咨询、维权、调研、促进成员间交流等。
同时，综合自治组织也向社会提供服务，如组织科普宣传、组织捐赠献心等各种公益性的活动。
(3)承接政府职能的转移。
10. 事业单位在社会公共事务的管理中具有哪些职能？现实中，事业单位对社会公共事务管理的主要内容有：(1)规章制定职能。
即制定本事业领域内的相关规章和其他规范性文件。
如国务院直属事业单位中的中国银行业监督管理委员会，可依据《银行业监督管理法》第15条，(2)依职权的具体执法职能。
即事业单位经法律法规授权或者行政机关委托，处理一些本事业领域内的具体行政行为，这类行为一般具有技术或专业上的要求，主要有例行的监督检查、行政处罚以及审查和监测行为。
《公共场所卫生管理条例》，卫生防疫机构履行对公共场所的卫生监督职(3)依申请的处理行为。
这类职能是经受益人（类似于行政法上的行政相对人）申请，事业单位依照法律的规定和程序，所作出的一种授益性行为，主要有许可、认证认可、办理登记、给付、纠纷调解或仲裁、确认等职能。
11. 请谈谈我国事业单位改革的对策。
事业单位改革，与行政体制改革、国有企业改革紧密相连，不可分离。
当前，我国所进行的事业单位改革还存在一定局限，缺乏总体规划和总体设计，事业单位管理体制变革滞后，改革的配套政策不仁够完善，事业单位内部治理机制不够健全，并且还存在一种泛市场化的倾向。
(1)进一步实现政事分开，理顺行政机关与事业单位的关系。
政事分开的主要内容包括将行政机关与事业单位的职责分开、机构分开、管理方式和管理手段分开。
(2)推进事业单位的社会化。
一方面，改革事业单位的财政供给制度，建立统一的社会保障制度，积极创造条件，使各类事业单位面向社会，充分发挥事业单位拥有的设备、技术和人才优势。
另一方面，根据社会发展要求，科学界定事业领域的范围，逐步实现事业兴办体制的多元化。
(3)完善事业单位的内部治理机制，实现事业单位内部管理的自治化。
进一步推进事业单位的分类改革，加强立法和引导，建立与事业单位相适应的治理机制。
12．试论述公共管理主体从线型结构向网络结构的转变。
谓网络结构，是指多元社会治理主体在伦理关系、权力关系、法律关系三位一体的调整下，在信任与合作的基础上所形成的一种开放的无中心的结构。
(1)社会治理主体由一元走向多元，线型结构被扬弃和超越。
(2)社会治理主体结构由封闭走向开放。
这一开放性的生成伴随着政府内结构由封闭走向开放的过程。
一方面，．新公共管理运动向我们揭示了政府低效的原因，主张把竞争机制引入到政府管理中，提高政府部门的工作效率和公共服务的质量，这就要求精简政府机构，，推行绩效管理和目标管理、全面质量管理等工具，进而打破了官僚制的相对封闭性。
另一方面，社会其他组织通过公开竞标参与社会公共服务的提供，把政府活动置于整个社会监督之下，在政府与社会之间建立了开放的渠道，使神秘的治理权力透明化，进而保障公共利益的实现。
当政府内(3)社会治理主体结构从单一中心走向无中心化。
(4)社会自治组织从依附走向平等与独立。
(5)社会治理主体之间从消极的协作走向积极的信任与合作。
(6)社会治理中的伦理关系结构化和制度化，形成一种权力关系、法律关系和伦理关系三位一体的立体结构。
13．请谈谈对公共管理主体结构特征的认识。
共管理主体结构不同于传统社治理主体结构，它有其自身独有的特征。
(1)开放性。
即公共管理主体结构处于一种开放状态。
(2)灵活性。
公共管理主体网络结构的无中心化，赋予了每一主体以充分的行动自由，但是社会快速增长的复杂性与不确定性又使得每一主体不可能单独地、有效地去面对它，需要各个主体之间的合作，这一合作是通过网络结构中的信任整合机制实现的。
(3)互补性。
公共管理主体多元化的结果就是在主体间形成一种互补关系，既有形式上的互补，也有功能上的互补。
形式上的互补是指在主体结构上，政府与社会自治组织互补，形成一个多元的治理主体结构，同时在社会治理过程中，不同主体提供公共服务的各种手段或方式互补，以及在前后相继的治理环节上的相互补充。
功能上的互补是指社会治理结果的互补，即不同主体在同丫领域面对同一服务对象，提供相互补充、相互竞争的公共物品。
（4）合作性。
社会自治组织的出现不是为了与国家和政府抗衡，而是为了通过自治自律与政府合作，向社会提供优质足量的公共服务。
(5)互动性。
在统治型社会治理模式中，政府与社会之间是单向的依附关系，不存在互动，只有单方意志的支配。
【案例分析】“大部门体制”：向服务型政府体制转变的新变革1.从公共管理主体的角度，谈“大部门体制”改革与服务型政府的关系。