3. 第 3 章 公共管理的主体

第三章公共管理的主体

【关键概念】

1.公共管理主体

公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。需要指出的是，这里的公共组织并不包含政党、人大+政协等政治组织。

2.社会自治组织

3.职业自治组织

4.行业自治组织

5.学术自治组织

6.社区自治组织

7.综合自治组织

8.事业单位

9.线型结构

10.网络结构

【思考与练习】

1．简述公共管理主体的含义。

关于公共管理主体的含义，学术界存在两种观点：一种观点是把公共管理主体限定为公共组织体系，包括政府组织与非政府组织两大类。

另一种观点是将公共管理主体理解为甚至等同于公共组织的组成人员。

因此，公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。需要指出的是，这里的公共组织并不包含政党、人大+政协等政治组织。

2．公共管理主体包括哪些组织？

在我国，就组织层面而言，公共管理主体主要包括政府、社会自治组织及事业单位。社会自治组织具体包括各种职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织、综合自治组织。事业单位则主要是指不同于政党机关、国家机关、社会自治组织及企业的社会组织。

3．如何理解社会自治组织？

(1)所谓社会自治组织，是指一定范围内的社会成员为维护和发展共同事业、共同利益和社

会公共利益，自主自愿组成，实行自治自律，并对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。

4．社会自治组织的范围如何界定，具体包括哪些组织

社会自治组织具有自治性、自律性、公益性、社会性、非政治性、非宗教性、社会性、非政治性、非宗教性等基本特征。具体地，在确定社会自治组织的范围时，应遵循以下原则(2)独立性，即无依附关系。种依附关系包括经济上依赖、行政上附属以及精神上受控制。

(3)普遍性，即参加自治组织的成员具有普遍性。

(4)开放性，即社会自治组织应当成员平等、组织开放。

公共性，即社会自治组织的主要目的应该是维护和发展成员的共同业，进行一定的公共管理和公共服务，维护成员的共同利益和促进社会公共利益，不能谋取自身的独立利益。

5．请谈谈对政府失灵的认识。

“市场失灵”是主张实行行政干预的强有力的理由。一般而言，“市场失灵”主要是市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，不能实现预期的社会目标。

所谓“政府失灵”(government failure)，系指由于政府机制存指由于政府机制存在的本质上的缺失而无法使资源配置效率达到最佳的情形。①政政府失灵也称为非市场缺陷。其主要原因就在于公共政策失效、．公共物品供给的低效率、内部性问题、寻寻租及腐败等。

(1)公共政策失效。政府对府对社会、经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。但是，公共政策制定是一个极其复杂的政治过程，一方面，公共政策所追求之目标的公共利益难以界定，，难以达成一致；另一方面，即使达成一致，但现行的公共决策体制及投票规则自身存在缺陷、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好以及信息不完全等原因，也难以制定出最优化或理想的政策。同时，同时，政策执行过程中由于部门利益的存在、执行机构的不健全、执行人员不力、部门之间的不合作以及沉淀成本(sunk cost)等，也可能导致政策执行的无效率。

(2)公共物品供给的低效率。但是，政府在提供公共物品时也存在低效的失灵现象。这是因为：

其一，公共物品难以估价和衡量，政府活动缺乏价格指引，进而导致成本和收益的分离，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂，这种割裂意味着资源错误配置的程度增加；

其二，政府垄断公共物品供给，缺芝竞争机制，导致过分投入，出现公共产品过剩和成本提高的情况，从而造成大量浪费；

其三，政府机构及其官员缺乏追求利润的动机；

其四，现有监督机翻的缺陷也可能导致某些不利于实现公共利益的政策出台。②

(3)内部性问题，内部性(internalities)，是指政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利。在非市场条件下，“内部性”扩大机构供给曲线，即提高机构成本，使其高于技术上的成本，导致多余的全部成本、较高的单位成本和比社会有效水平更

低的非市场产出水平。政府机构中，内部性具体表现为：预算增长、追求工作人员数量扩张的大机构规模、控制信息使之转换为有价值的产品或权力；

(4)寻租及腐败。公共选择学派认为，寻租(rent-seeking)是政府干预的必所谓寻租，即指在某种政府保护的制度环境中，官员或其他机构个人寻求财富转移的活动，或追求非生产性利润的活动。，政府通过对市场的干预设租，创造租金，．寻租者则为此干预进行游说、疏通、拉关系、走后门等，用较低成本获得较高利润或超额利润。

6．政府的基本职能有哪些？

政府与市场、政府与社会的关系决定着政府的职能。

市场经济条件下，政府职能的主要内容可以概括为：

1)提供政治秩序，促进民主发展。

2)提供公共物品。

3)进行宏观经济调控。

4)保护共有资源和自然资源。

5)保障和促进社会公共利益的公平分配。

6)调节和解决社会冲突。

7)维护稳定的市场秩序。

7．建设服务型政府的措施有哪些？

具体而言，建设服务型政府，要求做到以下几点：

1)确立以“服务”为中心的管理理念；

2)建立“小政府”的管理模式；

3)建立公开透明的政府办事程序及规则；

4)建立全方位的政府管理方式。

8．试举例分析行业自治组织发展存在的问题。

由于处于社会转型期，一些制约行业自治组织发展的本质问题尚未得到根本性解决，行业自治组织的总体素质还较弱。这主要表现在：

1)关于行业自治组织的法律不完善；

2)行业自治组织的独立性较弱，自治能力总体不强；