我国政府财政赤字率究竟是多少

我国政府财政赤字率究竟是多少

财政赤字率是衡量财政风险最基本的指标。改革开放以来，我国财政赤字率远低于欧盟安全警戒线3％，是否说明我国不存在财政风险？我们在对我国隐性债务赤字和透支收入赤字分析的基础上，对财政赤字率、政府收入赤字率Ⅰ、政府收入赤字率Ⅱ等三种口径的赤字率进行了推算，试图揭示我国转轨时期真实的财政风险。自1980年以来我国财政赤字率都在3％之内，但政府收入赤字率Ⅰ围绕10％波动，政府收入赤字率Ⅱ围绕15％波动，存在较大的财政风险。

三种赤字的含义

转轨国家由于政府的收入和支出不完整、不规范、不统一，往往可以通过隐性债务和透支收入来转移财政支出压力。隐性债务收入和透支收入成为除国债之外的两种赤字融资方式。隐性债务赤字是指财政应支未支、应付未付的政府开支，比如社保的欠账、国有银行呆坏账的处置，这些支出迟早要由财政负担。透支赤字是指不应收而征收的收入，比如土地出让收入、体制外收入等。真实赤字应该包括隐性债务赤字和透支收入赤字。为此，可用三种口径的赤字来衡量财政风险。（1）政府财政赤字。它是指最后由发行国债弥补的政府收入和政府支出缺口的部分，等于国家财政支出减去国家财政收入之差。（2）政府收入赤字Ⅰ。它是政府财政赤字和隐性债务赤字之和。隐性债务是对特定人群的赤字融资。隐性债务主要包括养老保险的隐性债务、国有经济隐性债务和地方政府债务等三部分。（3）政府收入赤字Ⅱ。它是最广义的政府收入赤字，包括政府收入赤字Ⅰ和透支赤字。政府在现有法律法规之外获取的收入，均相当于对特定人群不合理的征税，是对政府未来收入的提前支取。透支赤字主要包括土地出让收入和体制外收入，它们抑制了创业就业和部分产业的可持续发展，实质上是以牺牲政府现有的税收和未来税收为代价获取的，相当于一种以牺牲未来收益换取现在收益的赤字，是一种对未来收入的透支，是一种时间置换赤字。政府收入赤字才是反映转轨国家真实赤字的有效指标，其含义与国际上通用的财政赤字率的含义基本相同。

三种赤字的规模及其构成

从赤字融资方式来分析政府收入赤字，既能对各种赤字进行划分，又能解决由于政府收入和支出数据不全面不能对政府收入赤字直接计算的问题。我们结合各种已有的研究，对各种赤字融资规模进行了推算，并且采取一定方式，对这些融资进行年度化，进而得出三种口径的赤字率。各种赤字融资额与GDP的比重，就是赤字融资率。图1是1980—2008年三种赤字率的变化情况。

1．政府财政赤字及其赤字率。国债是弥补财政赤字最重要的方式。我们假定1980—2008年期间政府财政赤字全部通过发行国债来弥补，即国债赤字融资额等于政府财政赤字，国债赤字率等于政府财政赤字率。改革开放以来，只有1981年、1985年和2007年存在财政盈余，其他年份均是财政赤字。在应对1997年亚洲金融危机之前，除极少数年份外财政赤字率都在1％之内。从1998年开始，实施扩张性财政政策，财政赤字逐年上升，2002年到达2．62％。随着从2002年开始经济进入一个新的快速增长周期，财政赤字率逐渐下降，2007年实现财政盈余0．60％。为应对国际金融危机，从2008年开始实施积极财政政策和适度宽松货币政策，财政赤字率上升到0．37％。可见，改革开放以来，我国财政赤字率低于国际警戒线3％。

2．政府收入赤字Ⅰ和政府收入赤字率Ⅰ。政府收入赤字Ⅰ是政府财政赤字与隐性债务赤字之和。在转型国家，隐性债务是减轻财政开支压力的主要方式，政府收入赤字Ⅰ远远大于同期财政赤字。比如，2006年隐性债务高达1．9万亿元，是当年财政赤字的11．4倍。政府收入赤字率Ⅰ是政府收入赤字Ⅰ与同年GDP之比。在图1中，政府收入赤字率Ⅰ与财政赤

字率两条曲线之间的距离，就是隐性赤字率的规模，政府收入赤字率Ⅰ远远高于财政赤字率。1980—2008年期间，政府收入赤字率Ⅰ最低值为1981年的3．03％，最高值为2002年的12．66％。

在隐性债务赤字率内部，从图2可知，国有经济债务赤字率在很多年份超过4％，但从1994年开始，总体上保持下降的趋势。国有经济债务赤字率在隐性债务赤字率中占比最大，很多年份它在隐性赤字中的占比超过50％。地方政府债务大部分年份在2％—4％之间，并从1998年以后总体呈现上升态势。本文对1998年之后养老保险隐性债务进行了统计分析，随着财政对养老保险补贴的增加，养老保险隐性债务率从2003年开始有所下降。1998年之后，正是由于养老保险隐性债务赤字率的带动，在地方债务赤字率和国有经济赤字率没有发生多大变化的情况下，政府收入赤字率才大幅度增加。

3．政府收入赤字Ⅱ和政府收入赤字率Ⅱ。政府收入赤字Ⅱ由政府收入赤字Ⅰ和透支收入赤字组成。在图1中，政府收入赤字率Ⅱ与赤字率Ⅰ之间的距离就是透支赤字率。由于透支收入不需要政府直接偿还，为此政府加大了增加该项收入的力度。2006年透支收入赤字1．2万亿元，是当年财政赤字的12．4倍。政府收入赤字率Ⅱ是指政府收入赤字Ⅱ与GDP的比例，是体制外收入占GDP比重和土地出让收入占GDP比重之和。从图3可知，从1993年开始，体制外收入占GDP的比重维持在2％—3％之间。从2000年开始，土地出让收入占GDP比重较快增加，并且超过体制外收入占GDP比重，带动了透支赤字率Ⅱ较快增加。

基本结论和政策建议

本文的基本结论有：（1）转轨以来财政赤字率在3％以内，但反映真实赤字的政府收入赤字率Ⅰ和Ⅱ远远超过3％。比如，2006年三个口径的赤字率依次为0．78％、9．74％和15．81％。从财政赤字率看，我国财政没有什么风险，但从真实赤字率看，我国政府收入风险较高。（2）从对赤字率贡献程度看，在20世纪90年代前，透支赤字率高于隐性债务赤字率，在这之后，隐性债务赤字率大于透支赤字率。在隐性赤字率里，国有经济债务赤字率大部分年份占比最高，其次是地方债务赤字率，由于养老保险债务逐渐显性化，其隐性债务赤字率占比并不高。在透支赤字率里，体制外收入赤字率逐渐下降，土地出让收入赤字率大幅度上升，2007年达到4．66％，超过国有经济债务率3．86％和地方政府债务赤字率4．08％。（3）三种口径的赤字率曲线变动趋势大致相同，说明由于地方政府存在激烈的经济竞赛，地方政府赤字政策的主要目的是最大化当前收入和最大化当期经济增长，而不是熨平经济周期的波动。

我们认为财政风险的研究和应对可采取以下措施：（1）对真实赤字率的准确衡量是研究财政风险的前提。在转轨期间，地方政府往往采取推迟当期支付和透支未来收入方式维持当前的财政收支平衡，前者构成隐性债务和隐性债务赤字率，后者构成不可持续收入和透支赤字率。为此，统计计算包括隐性赤字和透支赤字等在内的真实赤字，有利于正确认识我国财政风险的大小。尽管本文试图去构建这样的指标，但在对国有经济债务、地方债务等推算上，存在不足之处。（2）从我们的分析结论看，化解国有经济债务和地方政府债务是减轻隐性债务风险的主要举措；要高度关注土地出让收入和体制外收入不可持续的风险，寻找这些收入减少的替代办法，保证政府支出的可持续性。（3）改革中央与地方财税体制，调整中央与地方事权财权的划分，减少地方政府的财政收支缺口，是控制隐性赤字和透支赤字增加的基本对策。（4）目前官员激励机制和地方经济竞赛，是导致地方政府贪婪地增加政府收入和扩大资源控制权的深层次原因。改革官员激励机制是化解财政风险的主要对策。

（作者系北京科技大学博士研究生，现供职于中国保监会政策研究室，本文观点不代表作者所在单位）