应对突发事件的能力

第一节突发事件管理的基本概念一、突发事件的界定国际上研究危机管理的学者把危机定义为：对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。

从具体的危机管理角度出发，危机是指因不可抗力或突然袭来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖袭击或其他极端行为引发的各类事件。

对于危机事件或状态的分析，可以从事件的危害程度、事件的影响方式、事件的影响范围等三个维度考虑。

（1）灾害和灾难主要是指自然因素、人为因素或由二者共同作用所引起的对人类生命、财产和（或）人类生存环境造成破坏损失的现象或过程。

（2）突发事件和紧急状态更加强调的是事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需要紧急处置。

（3）危机是全过程、全方位地来描述那些突发的有可能产生较大破坏损失的事件。

二、突发事件的特点突发事件事件一般具有以下四个特征：（一）突发性和紧急性（二）高度不确定性（三）影响的社会性（四）决策的非程序化三、突发事件管理的内涵突发事件管理指的是为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。

危机管理需要面对三个事实要素：矛盾，大力促进社会和谐。

二、必须清醒地认识我国公共安全面临的严峻形势我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，加上经济的快速发展和改革的不断深化，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全暴露的不和谐问题日益突出。

（一）重大自然灾害频发（二）重大、特大安全事故频繁发生（三）重大传染性疾病形势严峻（四）影响国家安全和社会稳定的因素仍然存在（五）传统道德文化体系的失稳（六）全球化的冲击与挑战三、我国突发事件管理存在的问题我国在原有体制下形成的传统危机管理模式还存在不少问题：（一）法律框架脆弱（二）综合协调机构缺乏（三）危机应对网络松散（四）社会应对能力薄弱（五）社会预警体系不完善（六）专家咨询队伍薄弱第四节我国突发事件管理体系建设一、突发事件发展周期管理根据危机的发展周期，危机管理过程可以划分为以下几个阶段：危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段。

每一个具体的阶段都要求危机管理者采取相应的应急管理策略和措施，准确地估计形势的发展变化，尽可能把事态控制在某一个特定的阶段，以免进一步恶化。

（一）预警及准备危机预警及准备是整个危机管理过程的第一个阶段，目的是有效地预防和避免危机的发生。

第一，防范和避免危机的发生。

第二，建立应对预案。

第三，建立组织系统。

第四，开展社会演习。

（二）识别危机识别危机的关键工作，是监测系统或信息监测处理系统是否能够认识和辨别出危机潜伏期的各种症状。

搜集信息。

多维度识别。

（三）隔离危机为了避免事态的逐步升级，要求危机管理组织必须发挥启动危机管理机构“防火墙”的作用，控制突发事态的蔓延，保证组织其他部门的正常运转。

第一，构筑“防火墙”。

第二，确立取舍原则。

第三，做好内部沟通。

（四）管理危机为危机深化到一定的程度，将使组织结构和运行机制遭受严重破坏，社会秩序趋于严重瘫痪和混乱，组织及其成员的生产、生活受到严重影响。

第一，人员调度应当合理。

第二，决策模式应当适时。

第三，媒体沟通应当及时有效。

（五）善后处理管理阶段的结束，并不意味着危机管理过程已经完结，只是危机管理进入了一个新的阶段——危机善后处理。

第一，及时处理善后。

第二，开展独立调查。

第三，诊断“危机后遗症”。

第四，进行组织变革。

二、我国突发事件管理体系建设（一）我国突发事件管理体系所面临的挑战第一，纵向关系体现了上下级政府之间的集权和分权程度。

第二，横向关系体现了不同政府职能部门之间的分工协作和责任分担问题。

第三，机构设置体现了在危机的预防、爆发、恢复的各阶段中危机管理机构的功能定位问题。

第四，政企、政社关系体现了政府与其他参与组织在危机管理中的合作关系问题。

（二）突发事件管理的基本原则第一，完善体制：分级响应、重心下移。

第二，健全法治：完善制度、加强立法。

第三，明确责任：分类管理、职责分明。

第四，整合资源：预防为主、平战结合。

第五，公私合作：政府主导、社会参与。

第六，标本兼治：职能转变、管理创新。

第一节突发事件的法律体系建设一、突发事件法制概述（一）突发事件法制的含义和特点突发事件法制属于非常态法制，是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。

作为预防、调控、处置危机的法律手段，突发事件法制是整个国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在非常规状态下实行法制的基础突发事件法制相对于正常状态下的法制所具有的不同特点：第一，内容和对象上的综合性、边缘性。

第二，适用上的临时性和预备性。

第三，实施过程具有很强的行政紧急性。

第四，立法目的上更强调对权利的保障性。

第五，法律制裁具有更大的严荷性。

（二）突发事件法制化的必要性和意义首先，突发事件需要法制，一个直接的意义在于法制作为应对危机的手段更为有效与有序。

其次，突发事件需要法制，更为深远的意义在于它是避免法治危机、保障人权所必需的。

二、我国当前突发事件法制状况及其不足我国现有的有关危机管理的立法还存在不足。

第一，立法不全面，宪法依据不足。

第二，立法比较发散、不统一。

第三，权利保障不够。

三、突发事件法律体系的健全和完善（一）“紧急状态”退款入宪（二）综合性的《中华人民共和国突发事件应对法》（三）修正和健全各项专门和相关立法第二节依法行政与突发事件一、突发事件中的政府职责积极应对各种公共危机，保护人民生命财产安全、维护公共利益和社会秩序，是作为公共利益代表的政府责无旁贷、义不容辞的天职，是各国危机法律中赋予行政机关广泛的行政紧急权力的目的所在。

在理解危机管理中政府的职责时应注意两点：一是为了应对危机，政府不仅有权力、有责任依法限制公民的权利、增加公民义务，更有责任有义务采取各种救助、保护和保障措施以及事后恢复重建措施。

二是突发事件中政府的各项职责跟其他常态事务的管理职责一样，具有法定性、不可随意处分性。

二、突发事件中依法行政的必要性和可能性（一）依法行政的内涵依法行政包括以下几项原则：1.职权法定2.法律优先，或称法律优位3.法律保留4.依据法律5.职权与职责的统一（二）突发事件中依法行政的必要性和可能性依法行政是法制的具体体现，法治或依法行政的实质在于行政的权力要受到法律的约束。

紧急行政权及其运用不断地被纳入法治的轨道，原因在于：1.行政权的强化是一把“双刃剑”。

2.紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有不要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支持；紧急行政权如果没有不要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持。

3.紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件。

三、行政紧急权力及其法律规制行政紧急权力在运行中主要受到的法律规则：第一、范围限制第二、程度规制即比例原则的约束（1）适当性或妥当性原则（2）必要性或最小侵害原则（3）均衡或相当性原则第三、程序规制第四、目的和条件规制第三节突发事件中的公民权利保障一、突发事件中公民权利保障的必要性及意义应对现代突发事件以法治为原则，以保障人权为核心。

首先，突发事件的出现意味着一种可以对公民权利加以必要限制的正当的行政紧急权力的启动，而且这种权力比正常权力更具有权威性、强制性。

其次，无论是行使紧急权力，还是限制公民权力，最终目的还是为了更好地实现对人权的保障。

第三，在突发事件中保障公民权利是落实宪法的需要。

二、国际人权公约中对人权保障的规定和原则（一）比例原则（二）非克减原则（三）非歧视原则三、突发事件中的公民权利及其救济（一）不可克减的基本人权（二）知情权（三）监督权（四）紧急救助请求权（五）申请行政复议或提起行政诉讼权（六）补偿和赔偿请求权第四节制定《突发公共事件应对法》一、《突发公共事件应对法》概述（一）立法目的直接目的（现实目标）：有效预防或减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件的应对行为根本目的（价值目标）：保护人民生命财产安全，保障国家安全、公共安全和生态环境安全（二）适用范围《突发公共事件应对法》适用于突发事件的预防、应急准备、应急处置和事后恢复与重建等应对行为。

（三）基本原则1.不得克减原则2.公开、公平、公正原则3.比例原则4.权利救济原则二、《突发公共事件应对法》的主要内容（一）组织机构与职责1.突发事件应对机构2.突发事件应急指挥部的办事机构及其职责3.预防与应急准备（二）信息与预警1.建立突发事件信息系统2.建立健全突发事件预警制度3.预警措施（三）应急处置1.应急处置措施2.信息公开（四）恢复与重建（五）法律责任第一节突发事件领导体系一、突发事件的统一指挥体制指挥体制决定着整个突发事件的走向及其运作程序和管理效果。

突发事件的指挥体制与日常管理体制既有相同的一面，又有特殊和不同的一面。

统一的指挥体制，便于快速高效地决策和调动资源，减少管理和环节，减少相互推诿、扯皮现象的发生，节约管理成本，提高管理效率。

集中统一的指挥体制，要求以一定的行政区域为单位，凡在此地域范围内发生的危机事件都应由当地政府统一管理。

在统一的公共危机指挥体制中，实行行政首长负责制。

二、突发事件中的政府职权划分公共危机主要是由突发事件引起的，从不同的角度，可将突发事件分为不同的种类。

各类突发事件往往是相互交叉和关联的，某类突发事件可能和其他类别的事件同时发生，或引发衍生的其他类型的事件。

从管理角度看，每一大类的突发事件，应由相应的部门实行管理，建立一定形式的统一指挥体制。

三、突发事件的责任机制建立责任制的关键在于要赏罚分明、奖惩兑现，其前提是细化每一个岗位和人员的具体责任。

四、突发事件的监督机制监督工作包括领导的检查监督和专门从事检查监督的督查部门的检查监督两个部分。

第二节突发事件的政府职能与机构一、突发事件系统二、政府突发事件的基本职能（一）协调和促进立法（二）预案管理（三）预测与预警管理（四）应急处理（五）信息发布与媒体管理（六）应急保障（七）社会动员与国际合作（八）善后、恢复与重建（九）监督、检查与审计（十）责任追究与奖惩（十一）调查分析、统计与评估、改进三、突发事件政府机构设置的基本原则（一）统一领导与指挥原则（二）常设性原则（三）属地管理原则（四）社会大协作原则四、现阶段我国政府突发事件的机构设置（一）中央政府突发事件机构设置及其职能（二）地方政府突发事件机构设置及其职能（三）各级政府突发事件的职能和权限划分第三节改革与完善突发事件体制一、建立健全突发事件的领导体制我国需要建立健全党委、政府领导下的统一指挥机制，实行行政首长负责制。