动迁补偿审计重点

某市区集体土地房屋拆迁专项审计调查实践探索

吴有定（江苏省扬州市审计局）

日期：2011-09-07

随着城市化进程的加快，拆迁范围也伴随建设项目规模的扩展而越来越大，拆迁的过程也成为领导关心、百姓关注的难点和热点问题。扎实开展征地拆迁补偿审计，对促进征地拆迁专项资金管理的规范化，维护被征地群众的合法权益，服务城市建设的健康、有序、和谐发展起到至关重要的作用。

一、审计流程：

二、具体程序运用与实例

1.开展审前调查。通过与相关实施单位的沟通，全面了解征地拆迁项目实施背景，重点关注各自职责分工、业务流程、征地拆迁管理、财务管理等情况，以审前调查为基础，编写拆迁过程中相关网络组织图对理清审计思路，编制出审计范围明确、重点突出、方法准确、具有可操作性的审计实施方案显得至关重要。

实例：如图所示×区集体房屋拆迁项目相关实施单位职责图，通过编写网络组织图，更加明晰拆迁工作的业务流程。

2.编制审计实施方案。审计组调查了解征地拆迁相关实施单位基本情况，根据职责分工评估存在重要问题的可能性，确定审计应对措施，编制审计实施方案，主要内容包含：审计目标；审计范围；审计内容、重点及审计措施；审计工作要求等。除此以外，还要确定房屋拆迁项目审计所需职业判断标准，结合适用的标准，分析调查了解的被审计单位及其相关情况，判断被审计单位可能存在的问题，根据可能存在问题的性质、数额及其发生的具体环境，判断其重要性。

实例：×区集体房屋拆迁审计实施方案要点。

（1）审计目标：通过审计了解征地拆迁工作流程以及管理模式，查明征地拆迁安置资金的来源及安置补偿依据、安置补偿对象以及安置补偿标准，揭示相关单位在征地拆迁过程中违反相关政策，及公开、公平、公正原则的现象和问题，查找发现问题的原因，剖析现象背后的问题实质，提出促进规范管理的意见和建议。

（2）审计内容：征地拆迁工作管理情况、征地拆迁实施情况及其效果；征地拆迁安置资金筹集、使用及管理情况；被征地农民基本生活保障办理情况、安置房建设管理等情况。

（3）审计重点：一是以各项制度管理为基础，检查各项内部控制制度是否建立健全以及运行的是否有效；土地征用、房屋拆迁、安置房建设程序是否规范。二是以房屋拆迁为重点，剖析拆迁过程中拆迁补偿依据是否合法；房屋安置是否符合既定标准。三是以资金流向为主线，检查资金筹集、使用、管理是否规范；规费缴纳、拆迁经费使用是否合规，农户补偿是否及时到位，有无截留、挤占、挪用等现象;失地农民社会保障是否按照规定建立；社会统筹资金管理是否合规。

3.审计证据收集与结论记录。证据收集与分析评价是征地拆迁现场审计工作的重点。一是收集可靠、相关审计证据。审计证据的收集应当在支持审计结论方面具有的相关性（审计证据与审计事项及其具体审计目标之间具有实质性联系）和可靠性（指审计证据真实、可信），收集方法包含：检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作、分析。二是结论记录，以审计事项和具体审计目标为

其次对照相关政策文件检查和重新计算资金使用的合规性，得出审计结论，存在拆迁人专项资金管理缺少监督，拆迁工作组拆迁经费使用缺少依据等现象。

4.问题产生的原因分析。原因分析是征地拆迁审计调查的关键环节之一。反映问题主要依照审计目标和事项，对照审计标准偏重微观方面得出审计结论，而原因分析更加注重宏观性和普遍性，从政策、体制、管理、监督等方面分析问题产生的条件。分析时要思路开阔，要从大量财务数据和非财务资料，善于抓住重点和主流，深入透彻归纳问题产生的主观原因、客观原因、历史原因以及现实原因，以便更好的提出审计调查建议。

实例：×区集体房屋拆迁问题产生原因分析要点。

（一）内部控制薄弱，自由裁量权过高，政策执行过程透明度低

拆迁人未建立征地拆迁相关工作管理内部控制制度，明确规范区域内征地拆迁各环节工作职责和控制措施。拆迁过程中拆迁人与拆迁公司职责不明，由拆迁人成立的工作组与拆迁公司共同参与拆迁工作，遇到困难，多采取拆迁会办制，超出规定标准和范围进行补偿安置，且各户标准不一，自由裁量权过高。标准不一的结果，使得政策执行过程中的透明度降低。

（二）政策操作性低，拆迁补偿标准不高，农户心理预期落差大

集体土地房屋定价依据是住宅房屋的重置价格，有悖于市场定价机制的原则，农户取得补偿利益相对较低。尤其在“城中村”改造过程中，已无耕地的农户，其房屋定价早已以城市房屋定价来预期。拆迁过程中，二元结构的房屋定价机制，使农户的心里预期落差大，拆迁工作难以推进。拆迁补偿标准未与市场真正接轨，被拆迁人存在抵触情绪，是房屋“拆迁难”、最核心的原因，直接导致了超标准和规定补偿安置。

（三）部分制度不健全，监督管理不到位，责任追究制度不明确

一是从制度健全性来看：征地环节×市2004年出台的暂行办法部分内容亟需对接2005年后省出台办法；市、区集体土地拆迁资金尚缺少统一管理办法，使得拆迁过程中资金使用不规范。二是从监督管理角度来看：拆迁主管部门缺少对拆迁责任主体的监管，导致部分拆迁程序不规范；拆迁市场化运作尚未形成，拆迁会办过程中政府既是“裁判员”又是“运动员”，无法履行对中介机构的监督职能。三是从责任追究角度来看：市区集体土地拆迁管理办法尚无明确法律责任和行政问责机制，对部分拆迁中违法、违规行为缺少硬性约束机制。

5.审计调查建议。审计调查建议要立足中心，服务大局，要从促进社会和谐发展的角度，具有前瞻性、针对性和实用性的提出审计调查建议。要针对审计调查出具体问题，从促进整改，提出完善制度、健全机制、加强预防和堵塞漏洞等意见和建议。审计调查建议，不能泛泛而谈，要切实可行，从建设性角度提出调查建议，为政府宏观决策提供服务。

实例：×区集体房屋拆迁问题审计建议要点。

（一）健全各项制度，构建拆迁管理的长效机制。一是完善集体土地征用暂行办法；二是建立资金管理办法，统筹资金，实行预算管理，明确用途，限定自由裁量权金额幅度，加强资金使用监管；三是相关拆迁责任主体建立健全内部控制制度，强化职责分工，规范拆迁环节控制措施。

（二）提升补偿标准，变“暗补”为“明补”惠泽于民。本着以人为本、让利于民、构建和谐社会的原则，合理地提升补偿标准。首先，相关拆迁主体做好各地的综合成本测算工作，为标准提升打好基础工作；其次，做好产权面积界定工作，杜绝对无证房屋拆迁面积确认的随意性，产权确认后严禁分户行为；最后，把握提升标准的关键，以市场定价和成本安置相结合原则，最大程度的提升被拆迁人利益，提升被拆迁户的补偿心理预期。

（三）加大监管力度，规范流程全面推行阳光拆迁。一是加大监管力度，设立投诉信箱、公开投诉电话，及时组织对拆迁项目的考核与验收；二是健全法律责任制度，责任追究机制，控制拆迁过程的自由裁量权，杜绝拆迁过程中弄虚作假行为，对拆迁过程中的违法、违规行为，给予相应处理；三是全面推行“阳光拆迁”，公开拆迁政策及拆迁程序、公开房屋评估结果、公开补偿安置情况，充分保障被拆迁人的知情权，使得拆迁结果“公正、公平、公开”。

三、总结

征地拆迁审计调查涉及对象复杂，政策性强，社会敏感性高，项目分布点多面广，为了保证调查质量，主要做了以下三点：

一是创新组织方式。在组织方式上打破市、区审计机关的界限在全市统一调配审计力量，组成多个审计组，统一决策、统一方案、统一实施、统一标准、统一出具审计调查报告，克服了任务重、人手少、时间紧的矛盾。

二是强化政策学习。审前调查准备上，组织参审人员认真学习领会有关拆迁政策和法规，现场实施过程中，多次召开审计组业务讨论会议，充分估计调查中可能遇到的困难和问题，切实把握好政策界限。

三是严格审计调查。审计过程中严格按照国家政策法规进行，客观反映征地拆迁工作现状，严格工作纪律、保守审计秘密，切实维护被征地拆迁单位和群众的合法权益。

实践表明，此次审计调查，基本完成了预定任务，但在以下两个方面存在不足：

一是事后审计难核实。房屋拆除完毕后，现场核实条件已不复存在，为能深入拆迁现场，获取第一手资料，尤其装饰装修以及附着物补偿的真实性，在原始资料不完整，缺少现场照片资料的情况下，审计人员很难考证。

二是专业知识相对缺乏。审计调查过程中涉及调查对象广、政策法规多，而审计人员多为会计人员，对测绘、评估、造价、工程等专业知识的了解缺乏，对一些事项的内容没有深入了解，隐藏一定的审计风险。