政府绩效审计环境治理评价体系研究

政府绩效审计环境治理评价体系研究
摘要：随着社会环境保护的强化，政府绩效审计引入量化环境评价指标是符合未来评价趋势的有益探索。

本文对我国绩效审计中引入环境治理评价指标体系进行了研究，目的在于能够引起国家和社会对环境治理的重视，及早建立完善的环境治理评价体系，保护人民赖以生存的自然资源。

关键词：绩效审计环境治理评价指标
一、引言
根据审计署2008年至2012年审计工作发展年规划，审计署将着力构建绩效审计评价及方法体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，到2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。

新修订的《中华人民共和国国家审计准则》已正式发布，己于2011年1月1日开始实施。

这是继审计法和审计法实施条例修订后，我国审计制度建设上的一次飞跃。

新审计准则的一大特色就是开始注重绩效审计，同时，对绩效的关注点不仅是经济效益，同时还要关注社会效益和环境效益，即对环境保护、能源节约等。

在这种情况下，对各级领导干部的绩效审计中引入量化评价指标，无疑对提高各级政府和企业保护环境的意识，推动环境治理评价体系的建立和完善，自觉加大对环境治理的投入有良好的引导作用。

本文从学术角度对我国政府绩效审计中引入环境治理评价指标及其可量化
性进行探讨，希望能够引起国家和社会对环境治理问题的重视及早
建立完善的环境治理评价体系，最终保护人民赖以生存的自然资源，创造更加宜居的生活环境。

二、环境绩效审计理论基础
（一）环境绩效审计的起源环境绩效审计是环境审计与绩效审计的有机融合。

环境绩效审计借鉴了绩效审计的应用理论和技术方法，将之应用于环境审计的实践中，形成了环境绩效审计，并发展出一套自己所独有的理论和实务。

环境审计始于20世纪60年代末70年代初，首先在美国和加拿大的一些企业中兴起，于80年代扩展到欧洲，近年来亚洲太平洋地区和南美洲地区的国家也开始重视环境审计，这极大地推动了环境审计理论与实践的发展。

到20世纪90年代，西方先进国家已经完成传统审计向绩效审计为中心的转变。

环境问题作为可持续发展范畴的一部分也成为绩效审计关注的内容之一，绩效审计开始注重评价被审计单位的环境质量和环境责任，从而确保与环境相关的效益指标能够公允地反映被审计单位环境管理责任的履行情况，确保环境项目能够经济、效益和有效地进行。

我国从20世纪80年代中期开始对政府环境治理方面进行审计试点。

1998年审计署成立了农业与资源环保审计司，并在这一期间开展了一系列针对政府环境整治项目进行的审计（如“三河三湖”、“两控区”、重点防护林建设工程的审计等）。

但到目前为止，我国对政府环境治理的审计研究仍然处于起步阶段，缺乏完善的环境治理的审计评价标准，国内环境审计落后于国际环境审计已是不
争的事实，这对我国开展环境治理工作十分不利。

为此，审计署指出，“积极开展资源与环境审计，加强与资源开发和环境保护有关的资金、重点生态保护工程、重点流域（或区域）污染治理项目的审计和审计调查，探索符合我国国情的资源与环境审计模式”。

（二）环境绩效审计的定义绩效审计最早见于美国20世纪40年代提出的“经营审计”概念。

各国对于绩效审计的称谓不尽相同，但本质一样。

英国、加拿大称为“现金价值审计”或“价值为本审计”，澳大利亚为“效率审计”，瑞典为“效果审计”、“全面审计’、或“综合审计”，我国在《审计法》中称为“效益审计”，我国香港地区称为“衡工量值审计”。

绩效审计是以传统的财务审计为基础，但并不局限于对被审计单位财务资料的真实性和合法合规性发表
审计意见，更多的是对资源耗用的效率和效果进行评价，从而更有效、更全面地满足各方审计委托人的多层次需求。

1986年，在悉尼召开的最高审计机关国际组织第12届会议发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，该声明将公营部门的绩效审计定义为:“除合规性审计，还有一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。

”国际商会（icc）于1991年定义环境绩效审计为对与环境有关的组织、管理和设备运行等进行系统地、有说服力地、周期性且客观地评价，并通过环境管理和控制，监督和鉴证公司有关环境规范和管理方面的执行情况来达到保护环境的目标。

1995年最高审计机关国际组织
（简称intosai）在《开罗宣言》中明确提出环境绩效审计是审计组织依据一定的评价标准，对被审计单位在环境资源利用方面的经济性（economy）、效率性（efficiency）、效果性（effectiveness）（简称“3e”）所进行的审计。

国内也有学者对环境绩效审计做出定义。

陈正兴认为，环境绩效审计是通过检查被审计单位和项目的环境经济活动，依照一定标准，评价资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发展潜力的合理性、有效性，并对其效果与效率表示意见的行为。

吴立群和王恩山认为，环境绩效审计是由独立的审计机构或审计人员，对被审计单位或项目的环境管理活动进行综合的、系统的审查、分析，并对照一定的标准评定环境管理的现状和潜力，提出提高环境管理绩效的建议，促进其改善环境管理、提高环境管理绩效的一种审计活动。

关于本文政府环境绩效审计的涵义，即是指针对政府部门环境治理绩效的专门性审计。

而环境治理是使受到污染或破坏的生活环境或生态环境，在人为的强制、辅助以及环境的自净能力作用下，恢复到与污染前相近的环境状况过程。

（三）环境绩效审计的目标、主体、客体与内容最高审计机关国际组织第12届会议提出了公营部门绩效审计的目标:为公营部门改善一切资源的管理打好基础；使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效做出报告；确定更适当的经济责任。

学者
认为，环境绩效审计的目标可分为总目标和具体目标，总目标与国家环境立法体系、政府绩效审计、企业绩效审计以及社会的环保意识相联系，而具体目标则因达到总目标的具体要求而定。

吴立群、王恩山将环境绩效审计的目标分为根本目标、具体目标和分项目标三个层次，分项目标是对环境管理各步骤的绩效情况进行审计评价，找出影响环境管理绩效的消极因素，提出建设性的审计意见，从而促使环境管理工作的高效进行。

审计学者们普遍认为，环境绩效审计的主体分为政府审计部门、内部审计机构和社会审计组织三类，相互分工、相互协作，共同开展环境绩效审计业务。

目前国外环境绩效审计的主体是以政府审计部门和内部审计机构为主，一些机构对注册会计师（社会审计组织）在环境绩效审计中发挥的作用进行了研究。

西方发达国家的审计都很重视环境绩效审计，开展了大量的环境绩效审计项目。

政府环境治理将侧重于通过发挥环境经济政策资金配置的功能以实现环境保护各项目标。

目前我国环境审计主要以客观存在于政府、企业组织中已发生或将要发生的环境保护资金收支及相关的经济活动为审计对象，侧重资金使用的真实、合法性（毛金妹，2006）。

按照职责范围和权限大小划分的，环境绩效审计的客体主要包括:内部制定环保政策和措施的企业及具有环境影响的生产过程和经营过程；承担具体管理和监督职能的各级环保部门；负责环保专项资金投入的财政部门以及其他涉及环境保护的部门（李笑天、顾建新、陶荣庆，2007）。

绩效审计一般分为
事前绩效审计、事中绩效审计和事后绩效审计三种。

环境绩效审计与传统审计不同，审计工作任务不集中安排在年终，而是根据审计资源情况，通过年度审计计划灵活地安排审计项目，不同的项目使用不同的审计方法，基本程序是审计人员根据初步调查结果和提出的实施方案，对被审计单位或项目进行全面深入的调查。

icosai于2001年发布的《从环境视角执行审计活动的指南》（guidance on conducting audits activities with an environmental perspective）中指出环境问题的绩效审计包括:确保与环境相关的效益指数能够公允地反映被审计单位的经营状况；确保环境项目能够经济、效益和有效地执行。

国外对环境绩效审计的认识采取了更加广阔的视角，促使他们在环境绩效审计实践上不断突破。

2004年incosai发布的《环境审计与常规性审计》（environmental audit and regularity auditing）中，列示出环境绩效审计的内容：对政府执行环境法规情况的审计；对政府环境项目的经济效益进行的审计；对政府其他项目的环境影响进行审计；对环境管理系统的审计；对计划的环境政策和环境项目进行评估。

目前学术界对环境绩效审计的内容也有不同理解。

刘力云认为，环境绩效审计包括:评价环境管理系统的充分性和有效性；确认企业在建设和生产经营活动中是否在保护环境、防止和治理污染方面做出了努力、环保政策和措施是否有效；环保部门工作的经济性、效率性、效果性审查。

陈正兴认为，环境绩效审计的内容包括环境决策行为审计、经营目
标和计划审计、被审计单位的管理效能审计、内部控制系统审计、资源要素利用效益审计、资金利用效益审计等。

李学柔和秦荣生认为，环境绩效审计包括政府环境政策绩效审计、政府环境项目效益审计和企业环境绩效审计三部分。

刘家兰和王恩山认为，环境绩效审计包括:评价环境法律、政策和制度的科学性和合理性；环境管理机构的设置及工作效率审计；环境规划决策的科学性和合理性评价；对环境投资项目的绩效审计。