经济发达镇行政管理体制改革的思考

＊本文受中国科学院研究生院院长基金B 类(项目号:085102J N 00)资助。

经济发达镇行政管理体制改革的思考

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叶中华　王　楠　常　征

[摘　要]随着我国城镇化进程的快速推进,部分乡镇迅速发展成为经济发达镇,但传统的乡镇行政管理体制使经

济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的艰难境地,严重制约了经济发达镇自身的建设、发

展和管理。本文在总结经济发达镇的基本特征的基础上,分析了经济发达镇的行政管理体制中目前存在的主要问题,并根据广东、浙江、山东等地在推进经济发达镇行政管理体制改革中的实践经验,对我国经济发达镇的行政管理体制改革提出相关对策建议。

[关键词]经济发达镇;行政管理体制;乡镇政府[中图分类号]D 035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2011)01-0086-04 改革开放以来,我国农村经济社会状况发生了巨大变化,城镇化发展速度不断加快。在我国快速城市化进程中,一些自然禀赋好、地理区位优越、产业基础发达、发展空间较大的乡镇得到了充分的发展,不断聚集资本、劳动力、技术等生产要素,迅速发展成为一些区域性的经济发达镇,其在经济总量、人口数量、城镇化率、社会管理等方面甚至已经接近于一个中等城市的体量。然而,传统的乡镇行政管理体制由于无法满足这些经济发达镇的基本的城镇建设需求、无法提供充足的公共服务和有效管理,严重影响经济发达镇经济社会的发展。因此,经济发达镇的行政管理体制改革现已成为我国城镇化中一个亟待解决的重要问题。

一、经济发达镇的基本特征和重要地位

经济发达镇通常是建制镇政府所在地,具有一定的人口、工业和商业聚集规模,是当地的行政、经济和文化中心,并引领区域主导产业和产业群的发展。有的地方也将其称之为中心镇。目前,尽管学术界关于经济发达镇还没有形成统一概念和衡量标准,但是,经济发达镇一般具有这样几个基本特征:一是经济实力强,居民收入较高。经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊,经济总量规模较大,部分经济发达镇的G D P 能够达到几十亿元、甚至上百亿元。由于这些镇的产业发达,农村转移就业人口多,因此,这些地区居民的工资收入和财产性收入增长很快,其生活水平相对于其他周边地区要高出很多。二是聚集人口多,规模达到城市水平。经济发达镇因其自身的产业发展汇聚了大量的劳动人口,迅速形成了一个密集的人口区域。在这些数量巨大的人

口中,外来人口占了很大一部分,而且流动人口的规模会随着产业的兴衰而不断变化。比如广东东莞虎门镇,全镇人口

最高峰时达到100万,其中外来人口接近90万。三是产业发达,经济发展特色明显。经济发达镇由于具有一定的区位、资源优势和发展潜力,在准确定位自身功能和特色的基础上实现了主导产业的快速发展。其中,有的经济发达镇发展的是与中心城市园区和大型重点企业相配套的现代制造业,有的形成的是就业带动力强的服务业和都市型工业乃至总部经济,还有的以特色生态、旅游和文化资源为载体,发展以旅游休闲、文化创意、生态农业为主的乡村旅游业。因此,经济发达镇的主导产业基本都是高于农业产业形态的相对高端产业。四是城镇化水平高,基础设施较完善。由于在经济社会发展方面先行一步,经济发达镇在基础设施建设方面也进入了快速发展阶段。无论是道路、供排水设施、电力、燃气、通讯等管线管网设施,还是基层卫生、文化、体育等公共服务设施,其规模、类型、水平都要远远高于周边农村地区。

我国自1996年城市化率突破30%后,城市化水平开始出现快速发展的趋势,这一趋势一直延续到今天。据有关数据显示,2000-2007年我国城市化率年均提高1.24个百分点。按照世界城市化进程规律来看,当一个国家的城市化水平超过30%,年均递增超过0.4%,即可认为这个国家的城市化进入快速发展阶段。[1]因此,我国已经进入了城市化快速发展阶段,进入形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。在这一经济社会发展的重要时期,地处城乡之间的经济

发达镇不但可以成为城乡之间、工农之间联系的纽带,而且可以成为城乡要素资源双向流动的一个重要枢纽。因此,经济发达镇肩负着城乡统筹发展和新农村建设的重大责任,是我国城市化过程中统筹城乡经济社会发展的战略节点,是产业集聚集约发展的新的增长极,也是城乡基本公共服务均等化的重要载体。

经济发达镇的出现,改变了我国传统县域经济发展的单一格局,使县域经济的发展呈现出更加多元的态势,对区域城市空间结构的形成和发展有非常重要的影响。有研究表明,随着城市化的不断推进,经济发达镇在区域城市发展中的辐射和带动作用不断增强,可以形成一个“点-轴-集聚

区”的城市发展模式,使城市在空间布局上更集中于经济发达镇。[2]因此,经济发达镇未来的发展趋势是与中心城市实现功能互补,成为中心城市的“卫星城”。这不仅有利于缓解中心城市压力,而且可以吸引更多的转移人口在小城市就业和落户,形成合理的城市布局,实现城乡统筹协调发展。因此,经济发达镇的兴起是产业发展和要素聚集的自然过程,符合社会主义市场经济发展的方向,也符合我国城镇化“坚持走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展”的总体战略。

二、经济发达镇行政管理体制中存在的问题

我国现行的乡镇行政管理体制是改革开放初期建立的,然而,随着农村经济社会的发展,尤其是经济发达镇出现之后,传统的乡镇行政管理体制在基础设施建设、户籍制度、土地审批权、财政税收和资金等方面无法全面实现行政管理任务,使得部分经济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的艰难境地,严重制约了经济发达镇自身的建设、发展和管理。究其原因,经济发达镇的行政管理体制存在着以下几个方面的问题:

第一,经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权。在现行行政管理体制中,镇政府名义上是一级政府,但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位,缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫等职能,缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。按照法律规定,我国行政执法权以县一级政府为主体,当出现环保、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生等问题时,镇政府无权查处,只能上报上一级主管部门。据典型调查,经济发达镇有约90%以上的事项需要上级部门审批才能执行,并且程序繁琐,工作效率低。随着常住人口急剧增长,经济发达镇对镇政府的公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等方面提出了更高的要求。许多镇的刑事发案破案数、查处治安行政案件数及处置群体性事件数都达到了一般地级市的水平。然而,目前镇一级公安局仅是科级分局,远远不能满足维持社会治安的基本需要。公共服务和社会管理能力与人口规模的不匹配,严重削弱了经济发达镇镇政府的管理能力。

第二,管理对象不断增长,机构编制却严重缺乏。目前,经济发达镇的机构编制由县里统一配备,主要干部由县里组织配选,乡镇在人事调配上缺乏自主权。而且,经济发达镇

核定的编制数是按照本地户籍人口的基数来制定,并没有考虑到实际管理人口的需求。[3]随着经济的发展,大量外来常住人口超过了本地户籍人口的数倍,原有编制数量的行政管理人员难以完成当前的管理目标,一些地方只好采取聘用政府雇员来缓解人力不足,但这种做法只能作为现行体制机制下的权宜之举,无法从根本上解决问题。在珠三角部分乡镇地区,相对固定的编制数额和急剧发展的经济社会及管理任务之间的矛盾也一直很突出。由于行政编制的限制,近些年很多经济发达镇甚至无法招考新的公务员,原本在镇政府机关工作的人员,也因为升职无望,另谋更大发展机会,纷纷开始跳槽辞职,镇政府人才不断流失,大大削弱了经济发达镇政府的机关人才竞争力。

第三,现行的财税体制亟待理顺。从1994年开始,我国建立了以分税制为框架的财税制度。但这一制度只实行到县,县级政府对镇级政府实行的是统收统支的财政体制。由于乡镇没有独立财权,尽管部分经济发达镇的财政收入已经达到几十亿元甚至上百亿元,但是其中的绝大部分要上交到县级政府,而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额。这样就造成了乡镇自身可支配能力收入偏低的局面。例如,2006年,绍兴县钱清镇上交税收近5个亿,回到镇里却只有6000万元。2007年,嘉善县姚庄镇上交税收2个亿,回到镇里仅1000多万元。[4]乡镇公共财政经费紧缺,造成了镇一级的基础设施建设严重滞后。另外,经济发达镇在汇聚大规模产业和吸引大量外来劳动力的同时,更加需要镇政府提供相应的公共服务和社会保障,工业化产生的大量工业和生活污染,也需要加大环境治理投入来解决。然而,按照镇级政府的实际可支配财力,这些任务都无法完成。

第四,多数经济发达镇的规划建设相对滞后。按照《城乡规划法》规定,乡镇规划建设管理的行政审批和监管,主要是由县级以上地方人民政府行使。目前,经济发达镇规划建设活动数量增加,复杂性增大,规划编制的层次和范围与其经济社会发展水平不相适应,因此,有的经济发达镇的总体规划水平不高,起点低,定位不明确;有的仅停留在总体规划上,没有做控制性详规,实际操作中难以实施;有的规划年代已久,远远滞后于发展需要;有的规划不系统和配套,没有将农村区域调整、产业平台、人口集聚以及水利、电力、交通通讯、环保等基础设施建设统筹规划;有的产业规划脱离实际,产业发展模式不清,难于有效指导产业发展;有的随意改变规划的方向和要求,规划失去了科学性和严肃性,造成重点小城镇空间布局混乱,违法违章建设随处可见,村镇环境脏乱差等。因此,规划的不科学、不完善极大地阻碍了经济发达镇的科学、合理、快速发展。

三、经济发达镇行政管理体制改革的初步探索和实践近年来,围绕着小城镇行政管理体制改革问题,国家相关部门组织开展了一系列改革试点工作,进行了有益的尝试和探索。例如,国家发改委自2004年起先后两批共确定270多个小城镇开展全国小城镇发展改革试点工作,积