第五讲：决策过程分析

第二节 “施政纲领”——政府工作 报告的制定过程
每年一度的全国人民代表大会全体会议的第 一项议程，是由国务院总理向大会做政府 工作报告。 • 政府工作报告实质上是中华人民共和国政 府提交给代议机关的“施政纲领”。 • 政府工作报告的起草、撰写工作已经形成 了相对稳定的程序。一般须用3个月左右的 时间。
• 主题和基调确定以后，报告起草小组的 工作正式开始运作。起草初稿所用时间 一般为一个月。一般要经过若干稿，如 两至三稿，才能形成较为正式的“报告 草稿”。 • 作为起草工作的重要内容和起草阶段的 小结，总理要和起草小组成员一起通稿， 即逐字逐句地推敲、修改报告草稿。根 据总理提出的指导性意见，起草小组对 报告再做修改，形成“报告的讨论稿”。
第五讲 决策过程
第—节 立法过程 第二节 “施政纲领”——政府工作报告的 制定过程 第三节 国家生活中的重大事项的决策过程 第四节 国家预算的编制和审议程序 第五节 人事决策过程
第一节 立法过程
• 立法，属于国家的重大决 策。 • 中华人民共和国的国家立 法权由全国人民代表大会 及其常务委员会行使。 • 在全国人大闭会期间，对 全国人大制定的法律进行 部分补充和修改（但须与 该法律的基本原则相一致） 的权力，也属于全国人大 常委会。
二、全国人大常委会对法律案的审议
• 2000年3月通过的《立法法》做了总结性的 规定 ：“向全国人民代表大会提出的法律 案，在全国人民代表大会闭会期间，可以 先向常务委员会提出，经常务委员会会议 依照本法第二章第三节规定的有关程序审 议后，决定提请全国人民代表大会审议”。
全国人大常委会审议法律案的工作组成 • 一是审议并通过自己有权制定的法律案， • 二是初步审议基本法律的草案，为全国人 大全体会议的立法工作做准备。 • 但是，这两项工作的操作过程基本一样。 • 书本例子：以人大审议通过法官法和检察 官法为例
二、国务院常务会议初步审议与中共中 央政治局讨论
• 政府工作报告的讨论稿形成之后，先由国务院常 务会议进行初步的审议和讨论，由与会人员提出 修改意见，并须取得“原则同意”。 • 但是，国务院常务会议对政府工作报告的审议仍 属于内部修改和完善的范畴，只不过参与提出建 议、意见的范围有所扩大而已。 • 这一审议的重要意义在于，这是将报告讨论稿送 中共中央领导机构审议之前，所必备的一个法定 手续。
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三、全国人民代表大会对法律案的审议
• 全国人大对法律草案的审议通过过程 • 一、人大全体会议之前人大常委会的审议 程序：三次审议后交付表决 • 二、人大全体会议对法律案的审议和决定 程序：各代表团的审议；法律委员会等的 专门审议；主席团会议；大会表决
中国的立法过程的主要特点
一、在立法过程中，也 客观地存在着不同的 意 见，但没有为此 而产生不同的政治派 别。
二、立法过程总体上是 谨慎的。（“双层结 构” ；三次以上的 审议 ） 三、立法过程已经具有 了一定的开放性。 四、立法进程正在加快。
立法工作存在的主要问题
• 大量的法律由政府部门 提出，容易损害法律的 公正性，容易对公民的 宪法权利形成不当的限 制；
• 不同阶位的法律之 间有“打架‘的现 象； • 法律往往比较“粗 略”，出台后再由 执法部门搞个“细 则”之类的东西； 等。
关于政府工作的主题
• 在《政府工作报告》这个总标题之下，在如上 提到的报告基本程式之内，随着政情的变化， 每一份报告都有它特定的主题。 • 有时在报告的特定主题比较突出时，政府工作 报告还常常再加注一个具体标题，以表明该报 告的特色。
• 不论是《政府工 作报告》这个一 般性的标题，还 是再命名一个特 定的具体题目， 确定报告的主题 和基调，都是起 草工作的第一项 任务。
全国人大及其常委会立法程序的主 要内容
一、修改宪法和法律案的提出 二、全国人大常委会对法律案的审议 三、全国人大全体会议对法律案的审议
一、修改宪法和法律案的提出
• 根据现行宪法的基本精神和全国人民代表大会组织法的规定， 有权向全国人大和全国人大常委会提出修改宪法、法律案的人 员和机关包括：
• 从近年来的立法实践看，提出法律案的主要是 全国人大常委会、全国人大各专门委员会和国 务院等国家机关。 • 事实上，有关机关和人员在向全国人大或全国 人大常委会正式提出法律案以前，还必然要有 一个起草法案的过程。 • 宪法的修改草案，一般由专门成立的宪法修改 委员会负责起草，并向全国人大提出。
中共中央政治局全体会议审议
• 政府工作报告的讨论稿在取得国务院常务会议 “原则同意”之后，随即送中共中央政治局全 体会议审议。 • 1978年，特别是82宪法颁布以来，中共中央对 国务院工作包括对政府报告的审议工作与党内 民主决策开始有机结合起来： • 一是，这种审议是以一种“集体领导”的方 式——中共中央政治局全体会议的方式进行的， 而不再是以少数领导人“圈阅”的方式进行；
• 一般在每年的12月间，起草交付次年全国人大 会议审议的政府工作报告的工作就开始了。 • 总理作为报告人，要亲自召集、会见参与起草 报告的工作人员。 • 总理在总结、反思本届工作或年度工作，思考、 整理关于今后政府工作的设想的基础上，要以 明确的语言，向工作人员提出报告的思路，也 即报告的主题。
政府工作报告的制定过程
• 一、确定报告的主题和基调，完成报告初 稿 • 二、国务院常务会议初步审议与中共中央 政治局讨论 • 三、大范围和多方面征求意见 • 四、总理定稿 • 五、全国人大全体会议审议和通过
一、确定报告的主题和基调，完成报告初稿
• 《政府工作报告》，是国务院向人大会议报告工作的正 式文字材料的总标题，也是这份政府文件的法律性质。 • 国务院总理提交每届全国人民代表大会第一次会议的政 府工作报告的基本程式是：总结过去五年（即上一届） 的工作情况；提出今后五年（即下一届）的工作任务。 • 同样，每届全国人大的第二至五次全体会议的政府工作 报告的基本程式，是总结上年度的工作情况和提出本年 度的工作任务。 • 其中，提出工作任务所占用的文件篇幅，要大于总结工 作的部分。这种程式，是政府工作报告的职能决定的。