关于完善检察工作绩效考评的思考

关于完善检察工作绩效考评的思考[摘要]当前检察工作绩效考评存在目标认识较模糊、指标体系不完善、考评方式较为单一、考评结果运用不充分等问题。

文章从应进一步厘清考评目标定位，把握考评原则，着力构建科学的绩效考评体系，充分发挥绩效考评在检察管理活动的功能与作用展开论述，并提出对策建议。

[关键词]绩效考评；现状分析；对策；建议在推行检察工作绩效考评过程中，与检察工作科学发展不相适应问题不断显现，制约了检察工作的科学发展。

本文在探究绩效考评起源及发展历程的基础上，阐述检察工作绩效考评的要素、特征、作用，分析当前检察工作绩效考评中存在的主要问题及原因，提出对策与建议。

一、绩效考评的起源、发展和在检察机关的应用（一）绩效考评的起源和发展据有关学者考证，国外的绩效考评最初起源于英国。

1854—1870年，英国改革文官制度，实行按年度、逐人逐项考评工作实绩。

1887年，美国仿效英国建立了考评制度。

此后，其他国家纷纷仿效。

我国的绩效考评从战国时期开始，到唐代初期、清朝末年到新中国成立，一直沿用这一制度。

2002年最高人民检察院和瑞典的罗尔·沃伦堡法学院合作，在一些检察院开展绩效考评试点工作。

2002年3月，最高人民检察院正式下发《人民检察院基层建设纲要》，明确指出：“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能级管理机制。

在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣。

”几年来，检察机关在推行绩效考评工作方面进行了探索和实践，产生了非常明显的积极效应。

（二）检察工作绩效考评的内涵及特征检察工作绩效考评应该包括六个方面的要素：考评目标、考评对象、考评主体、评价指标、评价标准、考评方法。

①考评目标指通过考核检察业务工作和检察人员的绩效，掌握检察业务发展状况及检察人员贡献的大小；考评对象包括所有检察业务和所有检察人员；考评主体即直接从事考评活动的组织和个人；评价指标和评价标准是指对检察工作的哪些方面进行评价和如何衡量、评价绩效优劣；考评方法是指考评采取的方式。

（三）检察工作绩效考评的现实意义一是对各类检察工作依据各自工作性质制定相应的考评标准，实现对执法过程和结果的效能监督，规范检察机关执法行为，提升检察人员执法能力；二是检察工作绩效考评是对检察人员进行科学管理、激发队伍活力的有效手段；三是绩效考评是检察工作健康发展的“助推器”。

2002年3月最高人民检察院颁布《人民检察院基层建设纲要》，明确提出检察机关推行绩效考评管理机制以来，各级检察机关不断探索、实践，逐步建立了不同层次、不同形式的绩效考评机制。

二、当前检察工作绩效考评中存在的主要问题及原因分析（一）问题及表现1.考评目标认识较为模糊。

考评目标大致可分为三个层次：一是提高办案水平和执法质量，提升检察队伍素质；二是推动和促进检察工作科学、协调发展；三是维护公平正义，促进社会和谐。

2.考评指标欠科学。

（1）过于注重数据。

一些检察院过份依靠数据进行量化考核，这样一方面容易引导检察人员争着去干那些容易得分的硬性工作，而不愿去承担考评项目之外的工作；另一方面也挫伤了一部分为某些工作付出很多心血，却得不到认可的检察人员的工作热情和积极性。

（2）某些指标设计不符合检察工作运行规律。

检察机关绩效考评中过于强调批捕率、起诉率的控制，将撤案率、不捕率、不诉率、改判率等作为重要考评指标，以此作为评定工作优劣的一个重要标准，而不去具体分析撤案、不捕、不诉、改判等是否符合每一环节的质量认定标准。

这样的考核指标设计产生了如下几方面的矛盾：一方面硬性规定不能出现错案，另一方面却又严格控制不捕率、不诉率；一方面强调宽严相济刑事政策与刑事和解工作的积极开展与探索，另一方面又严格控制不诉率，限制办案部门对符合条件的轻微刑事犯罪作不诉处理；一方面鼓励检察机关加大对判决不公的监督力度，另一方面又以法院是否改判作为审查检察机关履行法律监督效果的依据。

如此设计导致公检法三机关之间过份注重相互配合而忽略监督制约职责。

（3）考评项目不够全面。

当前检察工作绩效考评未能把侦监和公诉部门提前介入、引导侦查，起诉改变侦查机关案由被法院采纳，帮助被告人与被害方达成和解，抗诉答疑和不捕、不诉说理等内容纳入考评指标，导致工作不能被评价，干警积极性受挫。

（4）考评方式比较简单。

一是重结果、轻过程。

目前大多采取年终考评的方式，时间跨度较大，而且多偏重于对工作结果的考核，对检察人员执法态度是否认真、执法方式是否规范等方面关注不够，对办案质量和效率以及化解社会矛盾，文明执法效果很少设置相应的考评标准，忽略了绩效管理中应有的过程控制、绩效反馈和改进等环节。

二是重整体、轻个人。

现行绩效考评主要是以院和各部门为单位，侧重于整体评价，而对个人考评处于粗放与模糊状态，未设置具体标准，一般局限于公务员年度考核优秀、称职、基本称职、不称职等次评定。

三是考评程序单一。

大多数检察机关采取的是将考评指标分解细化，以表格的形式将考评内容进行分类，然后由上级院年终到下级院依据考评内容一项项对照检查评分，或者干脆由下级院直接将考评需要的材料准备好送到上级院检查。

半天时间考评完毕。

整个考评过程缺乏沟通、反馈、促进和提高，考评信息来源、考评资料的有限性导致考评的准确性不高，考评结果的客观性、真实性和科学性难以充分保障。

（二）原因分析1.没有形成完整科学的评价体系（1）考评架构不明晰。

当前检察工作绩效考评体系可以分成三个层次：第一个层次是对一个检察院整体绩效的考评。

包括当地党委的考评、人代会的评价、人民群众的评价、上级院的考评；第二个层次是检察院对机关各部门的绩效考评；第三个层次是检察院对本单位检察人员个人的绩效考评。

目前最看重的是第一层次。

（2）考评缺乏检察专业特点。

主要体现在对检察人员个人的绩效考评方面，对检察人员要么是参照行政人员考评的德能勤绩廉五项指标进行考评，要么是按照《检察官考核暂行规定》确定的工作实绩、思想品德、业务水平、理论水平、工作态度、工作作风六项内容进行考评，没有实质性差别。

2.工作特殊性导致“三难”（1）检察权的性质和职权配置影响绩效考评目标定位。

我国理论界和司法实务界对检察权的定位争论不休，难以形成统一的认识，在一定程度上困惑着检察改革的方向。

（2）检察工作特殊性与复杂性影响绩效考评内容与指标的设计。

一是检察工作任务与内容面临新挑战与新要求，增加了绩效考评内容设计的难度，在制定绩效考评标准时许多工作不能完全预测到，同时也难以简单地用定性或定量方式评估其数量、质量和效果；二是检察机关自身工作的特殊性也在某种程度上决定了推行绩效考评的艰巨性和复杂性。

检察机关的职责是实施法律监督，法律和社会效果是考评工作的主要目的，而执法、司法问题在不同地区、不同时期，受政治、经济、文化等条件的影响，呈现出很大的差异性和波动性。

（3）检察机关内部工作属性、职责不同导致无法进行直观的绩效优劣排名，影响考评结果的运用。

检察机关法律监督职能是通过公诉、反贪、反渎、侦监、民行、监所、控告申诉等具体业务工作来实现的。

工作属性、职责的不同决定了运行规律和价值追求的不同，也意味着考评标准和内容不同，部门之间不具有可比性，因而难以简单地对没有可比性的考评对象进行统一考核和做出比较评价，绩效优劣无法直观表现。

三、完善检察工作绩效考评的对策与建议（一）准确定位绩效考评目标1.与检察机关的宪法定位相适应。

通过实施科学的考核评价，对检察工作进行适时、宏观、有效的调控，保证各项检察工作沿着规范、健康的轨道深入发展，为不断强化法律监督职责，维护公平正义提供强有力的机制保障。

2.与深化司法体制改革相适应。

检察机关紧跟深化司法体制改革进程，积极推动检察工作绩效考评体系建设，努力破解绩效考评的体制性障碍、机制性困扰。

3.与检察工作规律相适应。

确定符合法律精神和检察官职业特色、能现实指导和约束检察官执法行为的考评规范，最大限度地维护考评的公平性、合理性。

（二）全面把握绩效考评原则1.以人为本。

让检察人员知晓实施绩效考评是为其搭建施展才华的舞台，拓展发挥才智的空间，使他们自觉参与考评，从而实现绩效管理的沟通目的。

2.科学合理。

在制定绩效考评指标时，把不同工作任务转化为相应数据时，一定要进行科学的测算，做到粗任务细化、软任务硬化，坚持定量，减少定性，使考核方法简便易行、便于操作，最大限度控制考评中的人为因素。

3.完整统一。

要把检察机关的主要业务包括侦查、批捕、公诉、监所、民行、法律监督、控告申诉到理论业务学习、班子建设、队伍建设、调研宣传、检务保障等都要囊括进去，成为考评内容。

4.公开公正。

绩效考评机制的建立及考评标准、程序、方式、时间、结果运用做到公开透明，使全体检察人员在思想上认同，在行动上参与，并充分吸纳检察人员的合理化建议，确保考评机构的公正性与权威性。

（三）健全完善绩效考评方式一是运用定期检查、专项检查、随机抽查等方法，对重点工作、阶段性工作、临时性工作进行检查评判，将考评结果记录在案并纳入年终考评成绩之中；二是对各项检察业务工作实行每季度定量考评，对工作态度、纪律作风、职业道德等共性指标实行年终定性考评；三是实行开门评议，走访当地党委、人大、政府、人民群众、人民监督员等机关及个人，充分听取他们的意见，准确评估检察机关的执法活动在当地产生的政治、社会和法律效果；四是充分运用信息化建设成果，积极探索网络考评方式，建立考评信息管理系统，利用局域网、专线网，将考评项目分解到各部门分别进行考评，录入相应信息，自动生成考核结果，实现考评管理的自动化、实时化。

（四）建立绩效考评配套衔接机制确保绩效考评机制与检察机关其他管理制度，如干部人事制度、监督制约制度、教育培训制度、办案办事规范、职业道德规范、后勤保障、奖惩机制等有机衔接，充分实现制度间的互补和支持，形成完整、完善、系统的检察管理体系，推进检察工作的健康快速发展。

[注释]①农中校：《论检察官绩效考核机制》，http：///zyw/n635/ca388401.htm。