“河长制”管理制度的评析

“河长制”管理制度的评析

作者：李童玮王海阔

来源：《祖国》2019年第08期

摘要：分析了中国近几年河流情况，结合当时国情提出河长制，总结其他地区河长制推行情况，从河长制的创新性、多功能性和责任明确性等方面阐述河长制的优点，同时针对河长制面临的问题提出了相应的可行性建议。

关键词：河长制; ;管理制度; ;评析

据统计，在1983年，中国大约还有5万多条河流。然而，2013年，根据中国的第一次全国水利普查，其中的2.8万条河流不见了。这也就意味着，短短三十年的时间里，中国一半以上的河流在中国历史的长河中消失殆尽。随着中国人口和经济的快速增长，中国的水资源严重减少，包括过度使用和污染。一些主要江河的“消失”与工农业毫无控制和不可持续的水资源攫取直接相关，而这段时期，中国正处在工业化和城市化迅猛发展的重要转型阶段。近年来，社会的高速发展更是使中国面临水环境、水生态、水资源、水灾害的四重流域水问题，造成中国当前河流污染原因复杂，治理低效，水治理体系已经不再适用，亟需一种制度来拯救河流[1]。

2007年5月江苏省无锡市太湖蓝藻大面积爆发，致使太湖水污染严重恶化，严重影响当地市民的正常用水，为解决此类问题，提出了“河长制”。2007年8月，无锡市出台了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》。自此，无锡市党政主要负责人以及相关干部分别担任了64条河流的“河长”，真正将各项河流治污措施落实到位[2]。“河长制”作为一项流域、水生态治理的制度安排，能够“临危受命”就表示它在相对较短的时间内，经过了时间和实践的考验，散发了创新性和独特性，在延续中国政治体系的同时得到升华。然而，“河长制”诞生伊始，学者们便众说纷纭，一方面许多学者认为“河长制”的诞生有它的必要性和重要性，在一定程度上可以“减缓”中国河流污染的病情，而且这项政策有其自身的责任明确性，可以遏制责任的推脱，让责任暴露在阳光下，故它的优越性很明显。另外还有一些学者认为此制度只是一剂“止痛药”，治标不治本，虽可以立竿见影，但不能包治百病。再加上它没有经过理论和实践的双重检验，贸然使用恐怕会为后人诟病[3]。

2016年1—9月，在浙江省地表水省控断面中，77.4%为Ⅲ类以上水质断面，比2010年提升16.3个百分点;3.6%为劣Ⅴ类，比2010年减少了13.1个百分点[4]。2017年3月，无锡市提出：将升级河长制制度的管理，为走出一条具有无锡特色的水生态文明建设道路而砥砺前行。提出“五联治水”策略来构成升级内核，持续推动无锡市的“生命工程”。上海全市中小河道基本消除黑臭，水域面积只增不减，水质得到有效改善和提升。2017年5月份，上海市推行“八个一”，让河长制落到实处，其中包括建立“一河一档”，落实“一河一长”等详细政策。

（一）河长制创新性

河长制作为一项地方创新制度，既有行政部门参与，又有环保部门支持，不再沿袭传统落后的治理方式，破解河流治污的困境。古有孔子因材施教，今有河长“一河一策”，由于环境，地质等因素，每一条被污染河流治理方案都不尽相同。

（二）河长制多功能性

河长制的初衷是解决河流污染的问题，然而它目前有很大的推广空间，“湖长制”“湾长制”应运而生，这不仅仅解决我国的河流污染问题，还可以解决中国其他类似水资源的问题，在不久的将来，笔者认为中国的水资源管理制度将会发展成巨大的管理体系，有条不紊，运转有效，职权分明，适度统一。

（三）河长制责任明确性

水具有典型的跨界特征，环保部门、水资源管理和保护部门、水行政管理部门等都在相应领域承担着与水有关的部门责任，造成水资源的碎片化管理，而现在将这些碎片化管理均归于河长，依靠河长来治理，即治理责任明确。

河长制虽然需要河长“治”，但泱泱大河污染并非一己之力就可以根治，河长也并非治理河道的专业人士，那么如果还是单单利用颁布法律法规就想轻而易举根治河道，未免异想天开。尚虎平等提出在政治性活动之外，更多的政府活动都属于行政性活动，需要遵循管理科学的规律，不能过分依赖政治性工具而应当以管理科学的方法来解决问责问题[5]。河长体系分为省、市、县、乡四级，科学管理，各级分工明确，责任到人。河长下设有关部门，具有针对性，对所管辖的河流负责，形成河流治理和防护的责任链，工作圈明显，由虚变实，相关部门没有再推责的可能性，告别了“九龙治水，各自为政”的顽疾。

河长制工作虽然彰显了强大的生命力，然而仍然存在许多不足之处，值得一提的是，落实河长制，依然是一个冗长而复杂的过程。笔者就三个方面的问题进行阐述：

（一）缺乏法制性依据

河长制的非法制性存在运作的困境，依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略。故从法制体系来看，河长制没有法律依靠，显得身单力薄;缺乏民意参与，落实唯政府性。例如，温州市推行“河长制”来源于省委、省政府《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》和市委、市政府《关于建设美丽浙南水乡的实施意见》的精神，制定了符合本市实施方案。该实施方案完全是政府部门自行制定的红头文件，未經市人大认可，亦无相应上一级政府人大的认可，流程上合法性不足。过分强调人治，而人治会出现决策的随意性和结果的未知性，大大提高治水效益的不稳定性。

然而河长制也是在不断摸爬滚打之中求发展的，2017年7月28日，《浙江省河长制规定》经浙江省十二届人大常委会第四十三次会议审议通过，并将于10月1日起施行。这是国内首个专门规范河长制的地方性法规，河长制的从此有了法律名分[6]。只有河长制的相关法

制体系不断完善，才能在我国全面推行河长制，对河流进行长期有效的保护。增加公众参与，参与的多元化是河长制成熟的关键。尤其是居住在河湖两岸的公众，他们能第一时间直观反映出水质的变化，他们是天然的“监测器”[7]。公众参与既可以让河长制信息公开，又可以及时为河流治理提出有效措施，群策群力往往事半功倍。

（二）河长制应急到常态的转化

河长制自诞生之日起，就被定义为“应急之举”，更有学者将其定义为“扬汤止沸”之策，与许多的紧急项目、应急项目、重大工程一样，设立繁重冗长的结构体系，难脱“领导高度重视”运动式治理的窠臼。首先要想脱离“被动应急机制”的枷锁就要建立完善的河长制管理制度和审核程序，多处建立河长制试点，以点带面，全面推行河长制;其次可以将现行水治理体制与河长制的有机结合，这种衔接在实践基础中已得到肯定，可以得到当地政府的推行，而且做到资源不重复但有效利用，尽量降低成本，达到最高效益。

（三）巨额资金投入

鉴于世界上开发管理较为完善的流域之一——田纳西河流域，其最大的成功之处在于将经济手段有效运用到流域管理中，实现了经营上的良性运营[8]。而我国要想治理好河流，资金的投入数额是庞大的，比如企业废水治理达标排放、城乡污水处理设施、面源污染防治、生态修复等。单一的资金无异于杯水车薪，那么就需要引入多元化的资金投入来解决。不仅国家地方可建立专项基金用来投入，还要秉承“谁污染谁治理”的原则，使排污者将污染治理规范化。大部分的OECD国家已采取税收方法保护水资源，并且取得明显效果，故建立水资源保护税制也是一种可采取的措施。

绿水青山就是金山银山。我国对“绿水”的向往从未停下脚步，“河长制”作为新生制度虽刚见雏形，但一路取其精华去其糟粕，定能早日实现山清水秀的大好河山。

参考文献：

[1]广东省水利电力勘测设计研究院.粤东灌区续建配套与节水改造工程（安揭总干渠渠首）初步设计报告[R].广州：广东省水利电力勘测设计研究院，2015.

[2]刘芳雄，何婷英，周玉珠.治理现代化语境下“河长制”法治化问题探析[J].浙江学刊，2016，（06）：120-123.

[3]王勇.水环境治理“河长制”的悖論及其化解[J].西部法学评论，2015，（03）：1-9.

[4]江苏省太湖办.浙江省“河长制”工作学习考察报告[R].南京，2016.