我国城市土地管理中的问题及对策

我国城市土地管理中的问题及对策

摘要：本文对我国快速城市化进程中城市土地管理存在的不足进行了分析，并探讨了相应的解决对策。

关键词：土地管理；问题；对策

城市不仅要建设，而且要管理。在走向2020年“全面小康社会”的发展过程中，我们面对城镇化加速的重大挑战，政府如何转变职能、更充分提供公共产品、促进社会和谐等已经成为社会普遍关注的焦点，城市规划、环境改造、征地拆迁以至小区建设都成了制度建设的迫切之需。城市土地作为一种有限且社会发展不可缺少的重要资源，必须得到全体人民尤其是土地管理者的重视，土地使用者要合理利用和有效保护每一寸土地，走绿色发展之路。

1城市土地管理的研究背景

随着我国经济的发展和改革开放的进行，城市化进程加快，城市与镇的规模扩大与数量增加，城市用地相应增加与功能调整是社会发展的客观需要。客观的变化必然要求我们主观上作出相应的调整。我国实行城市土地国有，但所有权和使用权两者分离，改变了我国计划经济条件下单一的划拨土地模式，促进了我国土地市场的发育，土地作为一种资产流入市场，推进城市土地的优化配置，同时也推动了我国城市化进程的加速和社会生产力的极大发展。但我国当前城市土地管理的模式仍然是行政主导性，城市政府和相应的职能部门是主要的管理主体，管理主体单一不益于政府管理人员素质提高，有些政府领导仍利用其行政权力干预土地优化配置，城市土地使用缺乏整体规划和科学管理，致使城市土地利用不充分或土地资源缺乏，城市土地的真正所有者——公民的实体利益得不到维护。探讨我国当前城市土地管理中存在的具体问题以及相应对策，是我们实事求是解决发展中的用地矛盾与问题的需要。

2我国城市土地管理中存在的问题

2.1土地管理受行政干预严重

《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有”。即城市土地和各种非农建设用地归全民所有。同时《土地管理法》第2条规定：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”但在实践层面上，国务院不可能亲自行使对所有城市土地的管理权，于是国家又通过法律、行政法规授权给地方政府土地管理部门。土地管理部门隶属于同级政府，在其刑事土地管理职能时，往往会受到当地政府行政力量的干预。我国现行制度规定，商业类经营性土地使用权必须通过公开竞争的方式出让，严禁行政力量的干预。但在实践中，政府个别领导仍利用其职权，采用协议方式或直接打招呼、批条子的方式指定供地对象、供地用途和供地价格等，严重扰乱市场对土地资源的配置。

2.2土地法制管理欠缺

土地法制管理包括土地法规的制定与实施管理，土地执法监察，土地违法案件的查处，土地法规贯彻执行情况的监督检查等。土地法制管理欠缺主要表现为与城市土地资产管理相关法律法规不完善。土地产权登记缺乏一套完整的行为规范和制度，直接造成国有土地资产的流失。产权制度法律法规不完善，国家对国有土地的所有权以及对这一权利的行使缺乏有力的法律依据，致使国有土地资产所有权分散，管理权模糊和经营权无法落实。另一方面，对建立于土地资产上的违法经济活动的处罚力度不够，对国有土地资产流失的处置也无法可依，无章可循，使城市土地管理缺乏相应的程序依据和可操作性。

2.3地籍管理混乱

地籍管理混乱主要表现为对土地权属管理不明晰，特别是对土地使用权主体关系的管理。随着我国城市土地使用制度的改革，从前我国国有土地使用无偿、无期限、无流动的模式转变为有偿、有期限、能流动使用。在这个过程中，由于行政机构的变更或企业的兼并、破产等变动都会导致土地使用权主体不清。同时，由于城市土地作为一种资产可以流动，在市场经济条件下，必然会有机会主义分子违法经营土地，也造成了土地使用权主体复杂难分。

2.4土地利用管理失调

土地利用管理是土地管理的核心内容和目标。包括土地利用规划和土地利用计划管理；土地开发、复垦、整治和保护管理。其根本任务是合理组织土地利用，实施土地用途管制和建设用地总量控制，保证耕地面积总量平衡，实施土地宏观调控和微观管理。

2.4.1城市土地总量失控

城市土地总量失控主要表现为耕地大量被开发为城市用地。耕地减少的主要驱动力是政府间利益分配。国家作为土地所有者向各类国有土地使用者收取地租地价，在征地过程中向集体土地所以者支付地价，同时作为管理者时向土地使用者征收地产税、土地增值税，土地收益成为政府主要收入来源。

2.4.2土地规划不合理

土地规划不合理表现在两个方面一为土地利用总体规划不合理，另一方面表现为土地开发整体规划不合理。政府把全民所有的城市土地出让给私人开发商开发后，没有对土地开发商提出容积率、建筑密度、绿化率提出要求，而开发商往往为了企业自身的经济利益，不会制定一个远大的整体的开发目标，使城市土地可持续发展难以保障。

3应对土地管理问题的对策

3.1树立正确的土地管理思路

树立正确的土地管理思路首先得提高全体人民尤其是各级领导干部正确管理土地的意识，领导班子要抵制在市场经济条件下物质对其的诱惑、腐蚀。地方各级政府及土地管理部门，既是国家土地资源的行政部门，又是国有土地所有者的代表机关，既然人民赋予其权利，他们就应意识到享有权利的同时也有义务管理好全民所有的土地，在服从社会政体利益的前提下，保证城市土地利用效益最大化，而不是将土地所有权私有化。

3.2合理分配政府间土地收益

土地资产在社会经济中发挥积极作用还是消极作用，根本上取决于土地收益的分配是否适度。合理分配各级政府土地收益，比如城市增量用地有偿适用收入归属中央，城市存量土地有偿使用收入、地产税、土地增值税收归地方财政，有利于体现国家对土地统一管理，管理者更能站在高瞻远瞩的位置，制定有利于城市土地可持续发展的长远管理策略。

3.3政府宏观引导，促进土地集约利用

土地集约利用的动力机制是利益，城市土地作为一种资产，需要在市场的竞争下，通过市场竞争形成合理的土地价格，从而实现对土地资源的优化配置。政府及其土地管理部门首先应该利用地价杠杆，改革征地制度，适当提高土地取得成本。同时，增加公开出让土地的比例，建立合理的价格形成机制，并及时进行地价调查，更新基准地价和标定地价成果，为市场交易提供指导。

3.4明晰土地产权。

一方面明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位，中央省级政府主要通过制定土地利用规划来体现对土地的管理和控制，促进城市政府在管理、配置土地时的行为对社会更具有长远发展的意义。另一方面，明确城市公众参与城市土地管理的权利，因为根本上，城市土地是属于全民所有的，公众参与城市土地利用管理有利于加强对政府管理的监督，合理保障公民的合法利益。

3.5完善土地法制管理。

通过健全法律法规，强化执法监察，严格对违法用地的查处，防止土地作为一种资产流失。具体来说：一，土地部门要与具有法律威慑力的法院、公安等司法部门联合，加大对土地违法行为的查处力度；二，加强执法队伍建设，建立健全全国各城市土地执法监察网络，全民参加对土地违法使用行为和政府管理不善行为的监督；三，将岗位责任制、管理奖惩制度引入土地管理法领域，充分调动管理人员履行职责的积极性，做到责、权、利统一。既有利于超经济的行政干扰，又有利于城市土地资产的合理流动，保证国有土地资产的收益不会流失。

4结语