关于三峡库区问题的思考

区域经济

关于三峡库区生态补偿问题的思考

付琴 重庆市环境科学研究院 重庆 401147

摘要：三峡工程建成后将发挥巨大的防洪、发电、航运等综合作用，对我国经济社会发展产生前所未有的推动作用。现就对加快转变

库区发展方式，建立库区生态补偿机制，促进库区经济社会可持续发展浅谈几点认识和思考。

关键词：生态补偿；三峡库区；生态补偿机制

中图分类号：X171 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2010）06-0207-02

随着三峡库区经济发展、人口增加和城市化进程的不断推进，特别是三峡水库淹没区移民就地后靠安置，给三峡库区生态带来影响。三峡库区生态环境问题将成为“后三峡时代”移民搬迁后续建设的重大课题。现就对加快转变库区发展方式，建立库区生态补偿机制，促进库区经济社会可持续发展浅谈点认识和思考。

一、在三峡库区建立生态补偿机制的必要性

1.生态补偿的概念

生态补偿是依靠政府，通过行政、法律、财政、市场等多种手段，让生态保护受益者支付相应的费用，是生态保护者受益，以消除生态环境中的外部性，解决生态环境这一特殊公共产品消费中的“搭便车”、只享用权利不承担义务、只利用不保护、只顾着局部利益不顾整体利益、保护成本大损害成本小等等分配不公平的现象，同时激励人们重视生态保护、生态建设，促使人们投资并使生态资本增至。

2.生态补偿制度

生态补偿机制是政府制定的生态受益方在合法利用自然资源过程中，对生态保护付出代价方支付相应费用的制度。建立生态补偿机制的目的是改善生态环境，恢复、保护其生态功能和价值，其机制应当包括对生态环境损失给予补偿、恢复、综合治理，以及对因环境保护而丧失发展机会的区域内的社会组织、居民进行资金、技术和实物上的补偿等制度。建立生态补偿机制，就是要有助于生态环境保护和资源合理开发利用，培育生态保护地区的造血功能，不断提高生态保护区域人民群众的生活水平，分享社会经济发展的成果，构建社会主义和谐社会。

3.建立库区生态补偿制度的必要性

(1)建立库区生态补偿机制是科学发展的需要

三峡库区在我国经济社会可持续发展中具有重要战略地位。它是长江流域经济发展由东向西推进的重点开发区，是沿海产业向内陆转移的重要承接地，更是长江上游生态屏障区和全国淡水资源战略储备库。三峡工程建设在我国经济社会可持续发展进程中具有双重效应。一方面，建设三峡工程是我国实施跨世纪经济发展战略的重要组成部分，不仅对建设长江流域经济带，加快我国经济发展的步伐有着十分重大的战略意义，还从整体上提高了国家抵御自然灾害的能力，增强了国家综合实力，激发了华夏儿女建设国家的信心。17年来实施开发性移民，库区进行了大规模的搬迁建设，完善了基础设施，改善了投资环境，推进了城市化进程；另一方面，水库蓄水后，使库区7.9万平方公里范围内大量良田沃土被淹，就地后靠安置移民生存空间减少，外迁人口有限，生活压力加大，不得不靠开荒垦殖来养家糊口。库区境内山地占幅员面积的88％，土地贫瘠，滑坡、泥石流多，石漠化趋势突出。近年来，后靠移民对库区周边山体的过度耕伐，破坏了库区生态环境，影响了该地区的可持续发展。

(2)建立库区生态补偿机制是以人为本的体现

大江大河上建坝的成败关键在移民，国内外这方面的教训不胜枚举。三峡工程建设本来就体现了以人为本，自始自终坚持开发性移民方针，让移民从工程建设及运行中获益。目前，三峡水库已蓄水至175米高，即将全面投产运行，发电经济效益正逐步显现；然而，三峡库区却为此付出了沉重的代价，房屋被拆、耕地被淹、厂矿关闭、生态破坏，尽管国家对淹没线下移民房屋耕地等进行了补偿，毕竟被淹土地是无法复制的，脐橙、蔬菜等支柱农业产业也不能在短时间内恢复，就地后靠移民收入普遍下降，生活有每况愈下的趋势。在移民大搬迁中，大量移民失去淹没线以下的良田沃土，移民就地后靠安置加重了库区环境对人口的承载压力，人地矛盾加剧。要让三峡工程利益更多的惠及库区及移民，有效改善和恢复三峡库区生态环境系统，建立生态补偿机制势在必行。从三峡电站发电收益中提取资金，用于三峡库区移民搬迁后续项目建设，既符合社会主义市场经济规律，符合三峡电站及其水库运行需要，也符合“谁开发，谁保护；谁受益，谁治理”的开发建设原则；更能够体现科学发展以人为本的核心。

二、库区生态补偿所存在的主要问题

一个国家或一个地区的居民享有均等的发展权利和享受公共服务的权利，如果以生态保护或其他名义取消、限制这种权利，就必须对这一地区的居民进行合适的补偿，否则，对于这些地区的居民是不公平的。而目前，国家缺乏完善有效的生态效益机制，对于我三峡库区的生态环境来说，主要存在以下问题：

1.指导思想上面临“两难”抉择，责任和权利不相对等

三峡库区具有保护自身和国家生态安全和在经济欠发达的基础上缩小与发达差距的二重性，一方面有着强烈的促进经济社会发展和不断满足日益增长的物质文化生活需要。另一方面还需要承担资深和国家生态环境保护的重要任务。但仅依靠自己的力量，承担既保护环境又推动社会经济发展的双重任务，压力大，困难多。

2.生态管理职责交叉，资金使用不到位，生态保护效率低

生态安全保护是巨大系统工程，涉及部门多。从现实状况看，部门住到的政策涉及导致责任主题不明确，生态保护效率低，生态保护区居民受益少。

3.补偿标准“一刀切”，执行中存在不均衡和不公平

“一刀切”政策设计，导致政策实施脱离实际。在退耕还林补偿中，我国仅就南北划分两个标准，地处西部的库区得到的补偿标准较低。

4.以项目工程的补偿方式导致生态政策缺乏长期性和稳定性，生态保护缺乏可持续性

5.生态补偿政策制定过程缺乏广泛的公众参与

生态补偿政策的目的是调节生态安全保护者的经济利益。然而，

现代经济信息

在现行的生态保护政策的制定过程中，常常缺乏相关利益者的广泛参与机制。

(三)解决现行生态补偿机制的对策

解决现行生态补偿机制中存在的问题，涉及到社会生活的各个方面，关系到三峡库区未来发展，需要从多个层次和角度进行调节，为此提出以下建议：

1.从经济社会可持续发展的角度对待生态补偿

将生态补偿机制从政策层面提升到法律层面上来。加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，这是建立和完善生态环境补偿机制的根本保证。

2.建立有利于生态环境保护和建设的财政转移支付制度，形成行之有效的财政政策

在政府财政转移支付项目中增设生态补偿科目。政府的直接预算支持、各种专项补贴和必要的政策支持，是生态环境保护得以可持续发展的关键因素。

3.建立以保护环境为目的的专门税种

随着西部煤、石油、天然气、水电资源的开发，区域的生态环境被改变，这些资源开发付出的生态环境代价，应征收“生态税”或”生态附加税“，保证补偿资金有长期稳定的来源，并在输出的资源和能源的价格中有所体现。

4.建立生态环境补偿基金

由政府拨出一笔专项资金，建设生态环境补偿基金。除优化已有的支出项目和新增财力充实外，还可以通过各种形式社会团体或个人的资助与援助，逐步构建以政府财政为主导、社会捐助、市场运作为辅的生态补偿基金来源。

参考文献：

[1]梁红.关于建立健全生态补偿的相关政策建议[J].青海统计,2008(7).

[2]吕志祥.刘嘉光.西部生态补偿制度缺失及重构[J].商业研究,2009(11):391.

[3]孙开武.建立生态补偿机制,促进库区科学发展[M].决策导刊,2009,07.

[4]毛亚林.我国生态补偿机制有关问题的研究及思考[J].神业科技,2009,07.

可以集中财力办教育，减少超实力举债、挤占、挪用教育经费等现象发生。

(二)深入推进治理义务教育乱收费工作，提高财政投入资金使用效益

为了促进义务教育较快发展，应当坚持各级政府、各级部门各司其职、齐抓共管的工作格局；坚持继续治理教育乱收费与加大教育投入并举、完善规范教育收费的长效机制；认真落实已出台的方针政策，巩固已取得的工作成果；坚持学校收费工作透明公开，加强社会监督，促进教育公平。严禁“一边免费、一边乱收费”，严格教育收费审批权限，稳定各级各类学校收费标准。同时，要完善学校资金使用公示制度和经常性审计公告制度，让财政投入的义务教育资金消费得明明白白。

(三)积极探索义务教育投资多元化

为解决义务教育公共财政投入不足，民间资本兴办义务教育应该完全放开，同时利用社会捐资、建立教育基金等方式筹措经费维持义务教育的健康运转，使教育投资多元化。在坚持社会主义办学方向，贯彻党和国家教育方针的前提下，应当更加积极大胆的鼓励社会力量办学。

必须高度重视并积极探索运用民间资本发展义务教育尤其是对农村、边远地区的义务教育投入，如：民间资本兴办学校，兴建、修缮校舍、引进师资，改善办学条件和水平。

(四)义务教育公用经费核定模式的优化

1.日常管理支出应以学校为单位进行核定

不同学校维持日常管理的开支范围大体相同，主要包括日常办公费、电话费、会议费等。如果按照以学生数为参数的公用经费核定方式进行计算，不仅会造成小型学校的日常管理活动受阻，而且也会导致大型学校的经费远远超过实际所需的经费。因此，根本的措施是预算保持经费的够用而不富余。由于不同学校的日常管理经费项目范围区别不大，因此可以按学校为单位进行核定，以满足学校管理活动的实际需求为目标，按照学校各项管理活动的数量和规模来核定每项支出的标准。

2.非经常性支出可由教育行政部门进行“分位”核定

就公用经费的使用情况而言，各种支出可以分为经常性支出和非经常性支出两种。所谓非经常性支出是指在一定规模限度内，不管教育教学活动是否增加，学校都要进行并且数量相对保持不变的投入，主要包括图书、教学仪器设备购置以及校舍和设备维护等。非经常性支出的核定可采取学校定时申报、教育主管部门进行“分位”核定的办法。即教育主管部门可依据学校非经常性投入的现状建立学校资源需求名单，根据需求的紧迫性和投入效果的重要性程度对递交购建申请的学校进行排序，使教育资源占有较少的学校在非经常性支出的核定方面得到较多财政资金支持。

参考文献：

[1]沈百福.地方教育投资研究[M].北京:北京师范大学出版社,2003:50-55.

[2]刘泽云,袁连生.公共教育投资比例国际比较研究[J].比较教育研究,2007(2):32-36.

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