建国后我国城市土地供给制度的演变轨迹与改革思路_许根林

第14卷　第5期

2007年10月 湖南商学院学报(双月刊)

ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＨＵＮＡＮＢＵＳＩＮＥＳＳＣＯＬＬＥＧＥＶｏ1.14　Ｎｏ.5 Ｏｃｔ.2007

〔收稿日期〕2007-08-08〔作者简介〕许根林(1980—),男,湖南耒阳人,清华大学公共管理学院博士生,清华大学《公共管理评论》主编助理。

建国后我国城市土地供给制度的

演变轨迹与改革思路

许根林

(清华大学　公共管理学院,北京　100084)

〔摘　要〕我国城市土地供给制度经历了从行政划拨配给制度、土地批租制度、城市土地储备制度到城市土地供给宏观调控制度的演变。其演变由中央政府主导,地方政府推动,受经济制度和经济结构变迁影响,表现为土地产权的调整。深化改革我国城市土地供给制度,需要正确处理好土地资源与土地资产的关系,进一步理顺好好中央与地方关系、政府与市场关系,建立起合理的土地产权制度。

〔关键词〕城市土地供给制度;演变轨迹;地方发展型政府;土地产权

〔中图分类号〕Ｆ293.2 〔文献标识码〕Ａ　〔文章编号〕1008-2107(2007)05-0005-05

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ＬａｎｄＳｕｐｐｌｙＳｙｓｔｅｍａｆｔｅｒｔｈｅＦｏｕｎｄｉｎｇｏｆＣｈｉｎａ

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(ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ,ＴｓｉｎｇｈｕａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ,Ｂｅｉｊｉｎｇ100084)

[Ａｂｓｔｒａｃｔ]Ｃｈｉｎａ'ｓｕｒｂａｎｌａｎｄｓｕｐｐｌｙｓｙｓｔｅｍｈａｓｕｎｄｅｒｇｏｎｅａｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｆｒｏｍｔｈｅｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆａｄｍｉｎｉｓ-ｔｒａｔｉｖｅａｌｌｏｃａｔｉｏｎ,ｔｈｅｌａｎｄｌｅａｓｅｈｏｌｄｓｙｓｔｅｍ,ｕｒｂａｎｌａｎｄｒｅｓｅｒｖｅｓｙｓｔｅｍｔｏｔｈｅｓｔａｇｅｏｆｕｒｂａｎｌａｎｄｓｕｐｐｌｙｂａｓｉｎｇｏｎｔｈｅｍａｃｒｏ-ｅｃｏｎｏｍｉｃｃｏｎｔｒｏｌ.Ｉｔｓｅｖｏｌｕｔｉｏｎｄｏｍｉｎａｔｅｄｂｙｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ,ｄｒｉｖｅｎｂｙｔｈｅｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ,ｉｓａｆｆｅｃｔｅｄｂｙｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｓｙｓｔｅｍａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｓｔｒｕｃｔｕｒｅ.Ｉｔｒｅｐｒｅｓｅｎｔｅｄａｓｔｈｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｏｆｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔ.ＩｎｏｒｄｅｒｔｏｆｕｒｔｈｅｒｒｅｆｏｒｍＣｈｉｎａ'ｓｕｒｂａｎｌａｎｄｓｕｐｐｌｙｓｙｓｔｅｍ,ｗｅｎｅｅｄｔｏｃｏｒｒｅｃｔｌｙｈａｎｄｌｅｔｈｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｂｅｔｗｅｅｎｌａｎｄａｓｒｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄｌａｎｄａｓａｓｓｅｔｓ,ｆｕｒｔｈｅｒｒａｔｉｏｎａｌｉｚｅｔｈｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｃｅｎｔｒａｌａｎｄｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ,ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄｔｈｅｍａｒｋｅｔ,ａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈａｒａｔｉｏｎａｌｓｙｓｔｅｍｏｆｌａｎｄｏｗｎｅｒｓｈｉｐ.

[Ｋｅｙｗｏｒｄｓ]ｕｒｂａｎｌａｎｄｓｕｐｐｌｙｓｙｓｔｅｍ;ｅｖｏｌｖｉｎｇｐａｔｈ;ｌｏｃａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ;ｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔ 城市土地供给制度包括土地供给机构、土地供给渠道、

土地供给方式、土地供给手段和土地供给管理等环节。城市

土地供给制度因特定的社会经济制度和社会生产方式的不同

而异,不同的城市土地供给制度模式反映出不同的城市土地

供求管理方式和城市土地供给特点。 一、建国后我国城市土地供给制度的演变轨迹衡量土地供给制度的变迁,可以从城市土地供给主体、城市土地供给内涵、城市土地供给方式和城市土地供给管理等方面来评判。建国后,我国进行了一系列土地制度的改革和制度创新。总体上来看,可以将我国城市土地供给制度的演变划分为四个阶段。1.计划经济时代城市土地无偿、无期、无流动供给阶

段。新中国成立后,我国借鉴前苏联的经验,建立起了社会主义计划经济体制。在土地制度方面,通过没收外国资本、官僚资本、敌对势力所占有的城市土地,赎买民族资本占有的土地,建立起了城市土地国有制度。1953年进行的全国土地改革,将农民的土地收为国有,建立起了农村土地国有制

度。当时土地没有集体国有之分,都是笼统的公有土地产

权。由于当时中国经济建设的主要任务是尽快实现工业化,

完成由农业社会向工业社会的过渡,作为经济体制子系统的

新中国土地供给制度,确立了以保证工业化用地需求为宗旨

的计划经济的政府垄断体制,由政府无偿无限期无流动配置

土地资源。在这种体制下,城市土地是完全的国有产权,宪

法禁止土地转让,城市土地供给制度排斥价值规律,否定土

地的商品属性,土地供给由各级政府多头分散管理、按照国

民经济计划需要行政划拨。

2.城市土地供给批租制度建立阶段。在与计划经济体制相适应的城市土地单一计划供给模式下,土地使用者缺乏相应的约束机制,导致土地利用效率低下,浪费现象严重,不利于城市的建设和发展。而随着改革开放的进一步深入,东部沿海地区出现了一些“三资”企业、私营企业和个体工商企业。这些企业使用土地肯定不能和国有企业享受同等待遇,而应该合理地收取它们的土地使用费。因此,计划经济体制下的城市土地供给制度和土地管理机制越来越不适应当时经济的发展要求。应对这种情况,1980年,全国城市规划工作会议正式启动了我国城市土地供给制度的改革。1982年,深圳市和一些沿海经济比较发达的城市陆续向外商和合资企业征收土地使用费。1984年,抚顺市作为全国的试点城市,首先向包括国内企业和个人在内的土地使用者全面征收土地使用费。1987年,国务院批准深圳、上海、广州、厦门、福州等地开展国有土地有偿使用试点,同年,深圳以定向议标的方式成功出让了第一块国有土地使用权。1988年,我国宪法修改了土地使用权不能转让的条款,扫清了土地有偿使用的法律障碍。1990年,国务院《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出台,全面结束土地无偿无限期无流动的使用制度。至此,我国政府借鉴香港地区、英国、新加坡的土地批租供给模式,在保持城市土地国有的前提下,建立起了城市土地的有偿使用制度、市场化流转制度和存量土地使用制度。土地批租制度的改革,确立了土地资源的商品观念,理顺了土地使用价值和价值的关系,从而建立了资源市场价格体系,为城市经济的发展开拓了资金来源。因此,这次改革改变了土地使用权由不能交易、不能转让的局面,使土地使用权可以顺利进入市场交易。

3.城市土地储备制度建立阶段。土地批租制度的建立为地方政府提供了源源不断的“第二财政”。同时也引发了一系列的问题:一是土地供给市场异常混乱,“以地生财”模式得到中央认可后,各种土地使用权主体,包括各级城市政府、事业单位、国有企业、集体组织纷纷参与土地交易行为,以获取丰厚的利润,导致土地市场的混乱和大量隐形土地市场存在。二是由于大量优良土地资源使用权出让之后,可供供给的城市土地越来越少,开发成本越来越高。在中央严格保护耕地的政策下,地方政府通过将耕地转换为工业用地进行供给越来越困难。因此,地方政府迫切需要一套新的机制,来获取可供经济发展的城市土地。为此,一些城市政府进行了土地供给的新探索,推动了我国城市土地供给制度的第二次变革。1996年,上海市成立了土地发展中心,通过政府收购、整理土地,然后再拍卖出让国有土地使用权。1997年开始,杭州市开始了土地储备的试点改革,并取得了成功,其经验被在全国推广。2001年,国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》,这标志着国有土地使用权出让开始向政府统一收购、储备、整理、然后通过招标、拍卖、挂牌出让的方式转变,新的土地供应制度逐步确立。城市土地储备制度的建立改变了土地的供给主体和供给方式,城市土地供给由多元主体转变为地方政府统一收购,统一开发,统一储备,统一出让和统一管理后的垄断供给;土地供给方式转变为先将生地通过开发、整理成为熟地进入土地一级市场再向土地二级市场供给的供给模式。

4.城市土地供给宏观调控体系建立阶段。土地储备制度的建立缓解了地方政府无地可供应的局面,在一定程度上强化了政府对土地供给市场的垄断,从而进一步规范了土地供给秩序。但是,要确保城市经济的赶超和快速发展,必须提供足够的工业用地来支撑一些大型项目的建设。而仅仅通过土地整理等方式仍然无法满足一些地区高速经济发展所需要的土地资源。于是,一些省市政府从本地利益出发,对中央的政策阳奉阴违,钻一些政策的空子,打“擦边球”。主要表现有:一些地方政府只考虑地方经济增长的问题,而把保护耕地、保障国家粮食安全、实现可持续发展等问题甩给中央政府;一些地方政府违背中央的政策,通过“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名,擅自将农用地转为建设用地,在规划计划之外扩大建设用地规模,违法用地问题严重;地方政府之间为了招商引资,竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地,造成工业用地过度扩张、重复建设,影响了区域协调发展;有些地方土地执法难的问题仍然比较突出,“因公”违法调查难、处理难、处理人更难的局面没有明显改观,影响了土地法律法规的有效实施。为此,2001年国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》,要求各地加强国有土地资产的管理。2003年全国开展了大规模的土地市场清理整顿工作。2004年4月,国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》,提出再用半年左右的时间,深入开展土地市场治理整顿,同时实施“三个暂停”。2004年12月,新华社全文播发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,上收地市县政府土地管理权力,实行以省为单位的土地垂直管理。2006年7月,国务院颁布了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,批准设立国家土地总督察办公室,并由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。2006年9月5日,国务院出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。至此,我国土地宏观调控体系基本建立完成,我国城市土地供给制度进入宏观调控阶段。城市土地宏观调控供给制度的建立加强了城市土地的供给管理,收回了地方政府的部分土地管理权限,实行土地垂直管理,强化了对地方政府的土地供给监察。因此,可以视为我国城市土地供给制度进入了一个新的阶段。

二、我国城市土地供给制度的演变特征

通过对我国城市土地供给制度演变轨迹的分析,我们发现,其表现出以下几个方面的特征和规律。

1.中央政府主导着城市土地供给制度的变革。一直以来,我国是一个中央集权的国家,中央政府通过控制人事任命、垂直领导、财政转移支付和重大项目的审批等方式控制着地方政府。建国后我国城市土地供给制度的历次变迁过程

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