河南周口平坟事件的法律分析

河南周口平坟事件的法律分析

【摘要】近期河南省周口市发生的平坟事件在国内引起了巨大争议。针对该事件，分别从三个方面进行分析：平坟事件政策依据的法律辨析，平坟运动速度惊人且存在大量程序瑕疵，政策的制定与中华民族传统文化。通过分析得出：平坟事件的政策依据与有关法律相抵触，执行程序存在不正当性，并且有违中华民族的传统文化。

【关键词】平坟事件；法律分析

周口市位于河南省东南部，下辖川汇区、扶沟县、西华县、商水县等10个区县市，11959平方公里的国土面积养育了一千一百余万人口。在河南省人民政府的网站里能看到这样一段周口市的描述性文字[1]：“周口市历史悠久，文化灿烂，距今有6000多年的文明史。太昊伏羲氏在此建都，炎帝神农氏播种五谷，开创了中华民族的远古文明。”正是在这里，自2012年3月以来，发生了震惊全国的平坟复耕事件。

2012年3月，周口市委、市政府发布《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》 [2]，文件指出，全市基本农田有坟头300多万个，占地3.5万亩，要用三年时间遏制偷埋乱葬，使田间不再出现新坟头，逐步取消旧坟头，实现火化率100%。5月底至6月初，周口市开始在商水县试点平坟，并逐步扩大到下辖各县。根据11月初周口市发布的殡葬改革工作简报，短短几个月，全市350万座坟头，已平迁234.6万座，复耕近3万亩。周口市的雷厉风行获得了上一

级政府的嘉许，河南省颁发300万奖金，以“表彰周口殡葬改革工作成绩显著”。周口经验成为整个河南省推行殡葬改革工作的典范。然而，在上级的一片赞许声中，《新京报》《南方周末》《人民网》等各大媒体纷纷对该事件进行采访，纷纷表示质疑，一时间“平坟事件”引起的巨大争议让周口市政府始料不及。

一、平坟事件政策依据的法律辨析

周口官方认为，平坟的法律依据是1997年出台的《殡葬管理条例》[3]第二十条：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”

1997年《殡葬管理条例》第二十条的规定与2012年开始施行的《中华人民共和国行政强制法》相违背。《中华人民共和国行政强制法》 [4]第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”此处的法律是狭义的，专指制定主体为全国人大及其常委会的法律文件，即只有全国人大及其常委会制定的法律才能设定行政强制执行。而《殡葬管理条例》是由国务院颁布的行政法规，无权在其中规定行政机关的强制执行权。

从法律的位阶效力来看，当上位法与下位法出现对同一问题的规定出现冲突时，下位法要服从上位法。《殡葬管理条例》效力等级明显低于《中华人民共和国行政强制法》，因此，当两者出现冲突时，当然适用后者。周口市政府放弃高位阶法律不用，而使用对

其有利的低位阶法规，用其来操控民众，与法治精神相违背。

2012年11月9日，国务院发布第628号令[3]，对《殡葬管理条例》进行修改，删除了第二十条中“民政部门有权对拒不改正违法土葬、建造坟墓行为强制执行”的部分，新的《殡葬管理条例》自2012年1月1日起实行。即从2013年1月1日起，违规土葬、乱建坟墓将不再允许民政部门强制平毁。

二、平坟运动速度惊人，存在大量程序瑕疵

2012年10月9日下午，报道《周口市殡葬改革暨平坟复耕推进会召开》 [5]提到，周口市火化率逐步提高，由年初的36%提高到97%，居全省先进行列；农村公益性公墓建设快速推进，规划的3130座农村公益性公墓已全部建成，并逐步投入使用；平坟复耕全面启动，全市已平（迁）坟头40多万座，恢复耕地近5000亩。2012年10月25日，报道《省民政厅厅长冯昕到周口市调研平坟复耕工作》[6]显示，周口市已平（迁）坟头168万多座，恢复耕地2万多亩。2012年11月6日，报道《全省深化殡葬改革工作推进会在周口市召开》 [7]显示，周口市350多万座坟头已平迁234.6万座，完成总任务的70%，恢复耕地近3万亩。

在这场大跃进式的平坟运动中，程序的正义被政府忽略。对一项政策如何逐步实施没有严格的论证，且在发生纠纷时不听取利益相关方的充分说理，就不能保障程序的正当性。

行政强制执行权集中由法律分配，没有行政强制权的机关要申请法院强制执行。现行体制下，法院很难挑战政府行政决策，但若

能让利益各关方都放在一个适当的时间、空间中，让其有机会冷静地摆事实、讲道理，有序地进行决策，各方都能够冷静地接受法院依法处理的结果。从民众方来看，在充分明白法律出台背景、法律实施意义等之后，也更可能接受法院所作出的决定。

三、政策的制定与中华民族传统文化的尊重

文化是中华民族的血脉。人与动物的一个重要区别在于，人需要信仰和情感的依托。祖先是生者的精神依托，没有了依托也就没有了信仰。在对待文化问题上，不能用纯粹的经济理性进行分析。譬如，大家都知道乔山黄陵里埋的不是黄帝的尸骨，即便是，经过几千年的时间他的尸骨也早已不存在了，那一大片郁郁葱葱的土地每年都要举行的隆重祭祀是中华民族传统文化生生不息的象征。政策法规的制定应当充分尊重文化，文化的背后是民心和民意，是国家的安宁和政局的稳定。那些打着改革的旗号挑衅公民利益的政策，其合法性和公正性值得怀疑。

【参考文献】

[1] 聂娴. 周口市[eb/ol].http：

///hngk/system/ 2006/09/04/

010004415.shtml， 2011-04-07/2013-03-11.

[2] 百度百科. 平坟复耕[eb/ol]. http：

///view/9547468.htm，

2013-02-25/2013-03-11.

[3] 中华人民共和国民政部. 《殡葬管理条例》关于“建造坟

墓”的规定有哪些？[eb/ol]. http：

///article/zyjd/wsfd/201212/20121200385831 .shtml， 2012-12-03/2013-3-11.

[4] 福建省发展和改革委员会，福建省经济信息中心. 《中华人民共和国行政强制法》[eb/ol]. http：

///zcfg_1/

zcfg1/201209/t20120918_519510.htm， 2012-09-18/2013-03-11.

[5] 搜狐新闻. 河南周口市长：平坟事件已无退路是一场革命[eb/ol]. http：///20121225/n361535625.shtml，2012-12-25/2013-03-11.

[6] 刘成. 省民政厅厅长冯昕到周口市调研平坟复耕工作

[eb/ol]. http：

///zwgk/system/2012/10/26/010341217.shtml ， 2012-10-26/2013-03-11.

[7] 刘成. 全省深化殡葬改革工作推进会在周口召开[eb/ol]. http：

///zwgk/system/2012/11/07/010344113.shtml ， 2012-11-07/2013-03-11.