服务型政府超越有为与无为之争

２０１０年第２期（总第１５３期）理论探讨ＴＨＥＯＲＥ了ＩＣＡＬＩＮ、，ＥＳＴＩＧＡＴＩＯＮＮｏ．２，２０１０Ｇｅｎｅｒａｌ．Ｎｏ．１５３服务型政府：超越“有为＂与“无为＂之争王珉，胡重明，马飞炜（浙江师范大学法政与公共管理学院，浙江金华３２１００４）摘要：学界所探讨的“有为论”和“无为论”无疑成为关于政府行为逻辑的一种解释构架，而当下的政府管理理论要求超越二者选其一的简单讨论。

从历史的维度来看，公共行政呈现出公共性价值不断凸显的过程，而正是基于追求共同的公共利益的价值理性，才能使政府超越以往对于“有为”与“无为”的工具层面的过分争论，进入符合时势变化和改革需求的新的论域。

面向当代社会的协作治理模式，服务型政府的构建将努力化解过去传统行政理论中“有为论”与“无为论”、价值理性与工具理性的冲突，使政府与其他多元主体基于对公共利益的共同关切，在合作理性下达成民主的政治认同，共同解决所面临的公共问题。

服务型政府因而是“有为”的诚信的法治政府，同时又是“无为”的有限的责任政府。

关键词：服务型政府；有为；无为；公共利益；协作治理中图分类号：Ｄ６３０文献标志码－Ａ文章编号：１０００—８５９４（２０１０）０２—０１６６一０４密尔在其１８４８年出版的《政治经济学原理》一书中认为，政治科学和实践国务活动中最有争议的问题之一，就是关于如何对政府职能和作用范围加以适当限制。

然而时至今日，即使是在市场经济发展水平较高的国家，密尔提出来的问题，即在社会经济范围内如何明确划分公共部门与私人部门的作用、责任和活动边界问题，仍未得到圆满解决。

我国地方政府在向服务型政府转变的过程中，也正面临着如何界定政府行为边界、为公众有效提供公共服务、促进经济社会和谐发展的问题。

在过去一段时期里，学界所探讨的“有为论”和“无为论”无疑成为关于政府行为逻辑的一种解释构架，而当下的政府管理理论要求超越二者选其一的简单讨论，从而进入符合时势变化和改革需求的新的论域。

一、有为或无为在新中国６０年的发展中，我国的地方政府管理方式经历了许多变化，可以将其概括为从“有为”到“无为”、从“无为”到新的“有为”的过程。

“温州模式”一直是理论界研究的热点问题之一。

我国学界对地方政府在温州民营经济的发展过程中所起到的作用已经有一个较为普遍的共识，即政府从民营经济发端时期的“放任和扶持”，到市场体系发育中期的“引导和规范”，现阶段则要从市场经济发展的客观形势出发，起到“服务和提升”的作用…１。

正如哈佛大学亚洲中心主任托尼·塞奇（ＴｏｎｙＳａｉｃｈ）指出的那样，中国的市场化及地方治理模式存在着高度的多样性，“经验研究质疑了用一种模式阐释中国地方政府性质的可行性”【２Ｊ。

在国内学术界，虽然从２０世纪８０年代后期开始的温州模式受到了广泛关注，但对温州模式和浙江现象中的政府角色，却往往停留于“无为而治”这样笼统的、似是而非的概括上。

笔者认为，在政府管理中，“无为”指的是一种宏观管理原则，是政府对某种事物或现象（而这种事物或现象可能与当时的环境是较激进甚至是冲突的，但却是代表历史发展方向的）的存在和发展采取默许的态度。

而政府的“有为”，则是要从宏观上为市场的健康运行提供支持、服务，这种“有为”是较之“无为”更为直接、具体和积极的应对措施、策略和管理方式。

在当下实现温州“第三次跨越”的呼声中，有些学者认为，实现温州经济的继续快速发展，就必须实现政府从“无为”向“有为”的跨越。

有学者说：“所谓‘有为’与‘无为’的简单区分，并不能对浙江地方政府在市场化进程中的角色定位和行为逻辑作出合理、准确的解释，更不能成为批判政府行为有效性、合理性的标准ｏ＂［３１笔者认为，一方面，这种简单的“从‘无为’向‘有为’的转变”的提法容易陷入传统的公共与私人、国家与市场的两分法，将问题的理解归收稿日期：２００９—１２一０８作者简介：王珉（１９５７一），男，浙江金华人，教授，博士，从事公共管理理论研究；胡重明（１９８５一），男，浙江临安人，硕士研究生，从事服务型政府研究；马飞炜（１９８４一），女，浙江上虞人，硕士研究生，从事服务型政府研究。

１６６万方数据于片面化，从而忽视了地方政府的区域性、层级性差异和客观问题的复杂性；另一方面，这种简单的转向“有为”的做法，最终仍旧跳脱不了统治型的传统行政范式，从而导致公共服务提供的低效率和社会资源的浪费。

反之，如若一直坚守“无为”的阵地，也会因市场失灵、秩序混乱等问题同样走向公共服务提供的困境。

实际上，即使在“无为而治的黄金期”，地方政府依旧致力于在市场监督、秩序维护等方面的“有为”，二者总是相伴而生。

那么，将二者割裂开来理解政府行为的逻辑规律显然成为一种谬论。

从“经济发展型政府”向“公共服务型政府”转变是当下政府转型的目标。

这就意味着在市场化初期政府的一些“有为”的行为如今则成为一种过重的行为，而一些过去介入较少的公共服务项目却成为供给的不足而亟待补充，因此“无为”和“有为”的界限并不是框定的，而是相互转化的。

从“放任”到一定程度上的市场监管可以说是政府在“无为”与“有为”之间的一种转化和对实践的一种适应。

因此，服务型政府的角色界定是否该争论应当“有为”抑或“无为”呢？是否应当超越绝对主义、激进主义的盲目改革，同时又要抵制折中主义、保守主义的消极停滞，将政府的治理置身于本国的国情与地方的实际呢？现在，尚处于探索阶段的服务型政府建设，其理论范式未完全形成，其理论研究更多地是借鉴西方的一些理论流派中关于“服务”的思想。

由此，必须首先从中国地方的实际情况出发，吸收西方现有思想中适用的理论范式，在实践中因地制宜地寻找合理的模式，并进一步推动具有中国特色的服务型政府的理论范式的形成。

二、历史的维度：作为公共价值的维护者传统管制型公共行政以理性经济人的假设为前提，比较强调对于人的硬性管理。

然而，在“温州模式”发端时期，地方政府开始改变了这种状况。

温州地方政府开始尝试“无为而治”的管理方式，没有为了“顶戴花翎”打压民营经济的生长。

相反，在时时袭来的有关姓“资”姓“社”的争议声中，它们顶着政治压力大胆放手，客观上为地方经济的发展提供了宽松的政治环境。

在那尚未实行分权财政体制的年代，这种突破传统体制障碍的冲动源于地方生存发展的诱致性因素，而非政府官员个人的升迁，那么对地方公共利益的追求无疑就胜过财政（晋升）激励，成为当时地方政府行政之逻辑基点与最高价值。

此时的“无为”与之后整顿市场秩序的“有为”行动毫不矛盾，而是都源自同样的诉求——公共利益。

可幸的是，地方政府官员的个人命运与当地民众的利益是一致的。

倘若对政府行为演进逻辑的阐释与讨论将“有为”与“无为”截然对立起来，就会陷入机械的形而上的认知。

而“有为”与“无为”的真正分歧并不在于政府是否应当介入的问题，而应在于治理的范围与尺度的问题。

我们发现，这二者的出现皆为一定历史时期的产物，是地方政府在特定情势下对某一特定领域所选择的治理方式与行为态度。

“有为”或者“无为”只是某个时间序列的断面上政府工具理性的选择，而维护公共利益才是其一直秉持的核心价值追求。

于是，超越二者分歧的关键就在于无论倾向于何者，政府都应将公共利益、民主、公平等价值置于首要位置，在此前提下着眼于行政的实际，塑造与重建个性化的理论范式与实践模式。

当然，讨论的前提首先是政府作为自由主义文本中所言之“必要的恶”，注定需要站起来扮演公共利益维护者的角色。

纵观历史发展的进程，可以找到问题的答案。

政治讲究公平，而行政追求效率，也许正因“政治一行政”的二分，才导致了公共行政中价值理性与工具理性的冲突和矛盾。

尽管在思想家们看来，作为“幽灵”的公共利益仿佛很难定义，学界往往不是陷入空泛的叙事，就是以现象罗列的方式来阐释其存在的逻辑。

但是无论如何，作为一种决策的道德和伦理的标准，公共利益目标在经过了历史的轻描淡写之后，已经越来越成为后工业社会中政府行政的一种价值期许。

如果说是现代工业化在实践中逐渐丧失了古典自由主义对人文价值的关切，那么，我们身处的正是一个价值理性逐渐回归的时代。

公共行政中人文理性的回归是历史发展的必然。

从整个历史发展阶段来看，农业社会时期，个体主要以“熟人社会”作为其交往的场所，社会问题所波及的领域狭小，家庭、宗族深刻地影响着对社会问题的治理，此时的政府是统治者控制被统治者的机器，在社会同质性较强的情况下，以集权式的人治和权治的方式来解决治理的问题也符合了那个时代的要求。

但是，在那个尚未“祛魅”的时代里，人的自由和民主无从谈起，社会也无真正的公共性可言。

到了工业社会，人的自由得到了较大提升，公民意识不断增强，随着交往范围的扩展，公共问题也逐渐显现。

但是本质上此时的政府仍然是统治阶级的工具，其行为受到政治与利益集团的较大影响，法治作为行政的主要方式出现，尽管顺应了Ｅｌ趋加深的社会化和在市场化基础上的互惠型交往方式的时代潮流，但依然是统治阶级所制定的规则，管理型行政的工具理性也常常淹没了原初对人文价值的追求。

而到了后工业社会，个体随着物质文明的发展得到了高度的自由，随着交往范围的空前扩大，人们越来越共同受制于某一事件或者现象的影响，成为利害相关者，公共问题因而被富有公民意识的各种主体所关切。

但同时，多元社会中却充满着价值冲突，公共问题反而在这个“陌生人社会”中凸显出来，并且又极为复杂，公共治理往往囿于庞大的社会网络之中。

利益共同体中的单个成员因为个体的局限性，不愿或者无力解决波及全体的共同问１６７万方数据题，此时就需要有一种高于个体之上的力量能够协调社会的冲突矛盾，并为公众谋取共同的幸福。

于是，公众将部分个人权力让渡给政府等治理主体，由后者承担维护公共利益的责任。

张康之教授认为，“德治”将是这一时期的治理方式，因而政府必然把公共利益作为其核心的价值理性，行政的目标指向也必将富有更高程度的人文关怀。

以此来看，政府的工具理性取向从权治到法治，再到德治，价值理性则表现为一种公共性不断凸显的进程。

政府作为公共利益的维护者和公共价值的捍卫者已经不再只是形而上的理想追求，而是成为多元社会中行政之实践所需。

从我国的情况来看，新中国虽然确立了“人民当家做主”的权利，党和政府也以“全心全意为人民服务”为宗旨，但在实践中由于传统行政和苏联模式的影响，仍旧摆脱不了人治和权治。

直到改革开放之后，“以经济建设为中心”的确立，使得中国走上了高速现代化的道路，公民意识得到了不断的提升，但同时政治体制改革却落后于经济体制改革的步伐，传统行政范式长期存在，行政体制改革举步维艰，深刻影响了政治文明的进步。

同时，片面的现代化也使一系列公共问题在此时不断显现出来，威胁到社会的协调发展，并在公共服务领域表现得尤其突出。

“温州模式”中所出现的政府的“无为”和“有为”正是处于这一现代化过程中，是面对市场经济发展规律与传统体制障碍的矛盾时政府顺势而为的理性选择的表征，之后也与其他地方政府一样遭遇到现代化的负效应与日益严峻的公共服务供给不足的困境。