美国银行破产制度值得借鉴

美国银行破产制度值得借鉴

摘要：美国银行破产立法在制度设计上存在与普通公司破产法显著的差异。研究美国银行破产法的特殊制度设计可为加快我国银行破产的立法工作提供有益启示。

关键词：银行；破产法；比较研究；启示

银行业是具有公共性、外部性、风险性特征的特殊行业，需要建立安全、有效的专门市场退出机制――破产法律制度。银行作为提供金融服务的特殊企业，该机制必须反映银行主体的特殊性。为此，美国在破产立法上建立了两套截然不同的法律程序，分别处理商业银行和一般公司的破产问题。

一、美国银行破产法的特殊制度设计

(一)早期介入破产启动的程序。在美国，普通公司的破产受破产法的规制。启动破产程序的权利由债权人和债务人分享。其中，非自愿破产由债权人提出，自愿破产由破产公司提出。所有的破产申请均需向地方联邦破产法院提出，法院一旦受理，破产程序正式启动。与债权人或破产公司启动普通公司破产程序不同，美国银行破产程序的启动权排他性

地给予了银行主管当局，即银行破产由银行许可机构、监管机构或联邦存款保险公司(FDIC)依据法典列举的破产原因来提出。

美国银行破产并不是简单适用普通公司破产所通用的“资不抵债”标准。1933年《联邦存款保险法》开始强调无须具备资不抵债的明显证据，只要有为存款人和其他债权人的利益而保护银行资产的必要就可启动破产程序。例如银行没有按照安全稳健的方式运营，银行没有履行提存存款保证金义务时就可启动破产程序。1991年美国通过《联邦存款保险公司改进法案》(FDICIA)将银行资本严重不足作为银行破产的最重要原因。该法案规定，“资本严重不足银行”(资本充足率在2％以下)时，不必等到资本耗尽，在进入资本严重不足状态90天内就可而且必须采取接管措施，提前将其关闭。根据这一规定，即使银行资产负债表显示其所有者权益为正数和尚未出现资不抵债的流动性危机，但只要资本充足率在2％以下，达不到银行资本的监管要求，银行的财务状况就可被视为不再符合“安全和稳健”的运营要求，监管当局就必须采取措施。值得注意的是，该规定将启动破产程序既作为监管当局的一项权利又将其确认为一项不可推卸的义务。这可减少监管当局早期介入的随意性，防止其因拥有自由裁量权而迟延启动破产程序导致银行资产状况进一步恶化，给债权人、存款保险机构带来损失。银行破产标准的

特殊制度设计，是银行破产法在启动程序上区别于普通破产法的一个显著特点。

(二)破产清算的制度安排。美国银行破产法的突出特点是敢于果断地采用破产清算的方法。接管并进行清算被认为是银行破产处置方式中能有效防止银行因继续经营而出现

财务恶化从而最大程度维护存款人利益的最好方式。考虑到维持整个银行信用制度的需要，美国银行主管当局也通过各种形式的财务资助为面临破产的银行注入资金使其继续存在，以避免发生系统性的经济危机。但美国针对困难银行运用财务救助手段有严格的限制，必须是基于经济安全和经济效率的考虑，以防范和避免金融风险为必要，以救助成本最小化为条件。同样，在银行被关闭后，为对经济的影响最小，美国银行破产法通过财产保护管理和过渡银行制度，允许有困难银行暂时继续营业以实施挽救，但这些制度或者较少在实践中使用，或者有严格的适用条件。银行的财产保护管理类似于普通公司的破产重整，其目的在于通过强化对银行财产的保护和管理，保存银行的运营价值，使濒临破产的银行恢复健康的经营状态，重回正常运营的轨道。监管当局通常委任联邦存款保险公司作为财产管理人。财产管理人有权管理银行资产，清收债权，清偿债务，采取一切保护银行资产的措施。但对困难银行很少采用财产保护管理这种救助措

施。银行的破产清算倾向与普通破产法形成鲜明的对比：在保障宏观经济安全的条件下，美国银行破产法不主张为维持某个银行继续营业的需要而采用经济成本较高的救助措施。而且，银行破产法的制度设计(管理层被撤换和严格的适用条件)减少了重整适用的空间，不会出现重整滥用的问题，在美国普通破产重整程序中，允许负债公司的经理层在公司宣告破产后继续管理公司。银行破产重整程序中，联邦存款保险公司则在银行救助与接管中扮演着重要角色。早在1933年成立时，它就成为国民银行破产的唯一法定接管人，并可由州银行监管机构指派为州银行的接管人。而且，货币监管部门在选择挽救银行时，联邦存款保险公司可被任命为财产保护管理人。1987年，《银行公平竞争法》授权联邦存款保险公司在银行破产处置时设立为期不超过两年(最多三次一年的续期)的过渡银行，由其控制过渡银行的所有权并任命管理层，替代财产保护管理制度，维持破产银行业务的全部或部分运作。1991年《联邦存款保险改进法案》进一步扩大联邦存款保险公司的权力，授予其州银行的监管主体地位，同时指定其为法定的接管人。一旦银行关闭，其营业许可证将被许可机构终止，存款保险公司将对银行进行接管或实施财产保护管理，银行原有的高级管理层将被驱逐，股东的控制权也将丧失但仍保留其完成对债权人的清偿责任后

的剩余价值获取权。也就是说，在接管和救助过程中，原有

银行的经营权已被撤销，股东控制利益被终止，而且高级管理层被更换。

(三)以联邦存款保险公司为核心的行政型处置体制。公司破产是在联邦破产法院主导下，由破产当事人(破产债务人和债权人)参与的司法程序。整个破产程序是在法院引导下进行的，法院有权作出破产宣告，可任命重整受托人或清算人，根据法律规定行使多项重要的批准权和司法裁决权。银行破产程序则体现了国家行政权力的积极干预，具有突出的行政属性。银行监管机构有权提前启动破产程序，撤消银行的营业许可权，剥夺股东的控制权，授权联邦存款保险公司取代银行高级管理层作为接管人或财产保护管理人。此过程并无法院的司法介入。在银行破产程序中，联邦存款保险公司的地位集普通破产法之债权人、破产法官、破产受托人于一身，享有经行政当局授权的处置破产银行的“超级权力”。联邦存款保险公司被授权后，独立负责破产事务：从银行、存款人和其他债权人处获取有关资料，确认债权的合法性，并在法律及其自身制定的规则指引下处置破产资产、清偿或转让债务。法院及其他任何联邦或州监管机构都无权监督或指令联邦存款保险公司。也就是说，在整个过程中，一般债权人、管理层、股东除提出权利主张并提供相应的证据外，并没有参与决策的权利。在有关决定执行之前，这些主体几乎没有