日本邮政民营化及对中国邮政改革的启示

日本邮政民营化及对中国邮政改革的启示

摘要：20世纪80年代以来，随着世界范围内新通讯技术的进步，国家垄断经营下的邮政事业所存在的弊端日益显现。日本在邮政事业改革中面临的

问题与我国现阶段有很多类似，我国正处于邮政改革的关键时期。他山

之石，可以攻玉。日本邮政民营化改革过程中，渐进式改革路径、配

套的法规制度建设．邮政专管范围的确保、分解邮政业务，推进效率化

管理和运营等改革理念和具体措施，对于今后我国的邮政体制改革具有

重要的参考借鉴意义。

关键词：邮政民营化邮政普通服务业务邮政储蓄邮政保险

从世界各国的发展情况看,公共事业的民营化是一个普遍的趋势。邮政民营化是日本继国铁民营化之后的又一次公共事业民营化改革。本文着重阐述日本邮政民营化改革的背景及其主要内容并分析民营化可能要应对的问题,以及为我国深化邮政事业改革提供哪些借鉴。

一．日本邮政事业的特点及民营化背景

从世界各国邮政改革的趋势来看，邮政部门公司化被视为改革的第一步。所谓公司化就是将邮政部门变成一个公司实体，使其在组织结构、管理体制等方面类似于私人公司，以此来实现政企分离。据统计，截止到2000年，世界上160多个国家中邮政实现“政企分离”的占72％，“政企合一”的仅占28％。值得注意的是，虽然实行“政企合一”邮政体制的国家基本都是发展中国家，但市场经

济发达的美国和日本，长期以来却维持着“政企合一”的体制。日本从90年代中期就开始提出了邮政民营化的改革方案，但由于受到国内反对势力的阻挠，进展十分缓慢。

日本邮政事业创办于1871 年,是典型的国营体制,其业务主要包括邮递、邮政储蓄和简易保险三部分,简称“邮政三事业”。改革之前“邮政三事业”隶属于邮政省。1997 年9 月,桥本内阁在行政改革会议中期报告中便主张邮政民营化,但该方案公布后,立刻受到来自邮政省、邮政省工会、特定邮政局长的强烈反对。结果,桥本内阁让步,在12 月的最终报告中,将“邮政三事业”作为一体,组成邮政事业厅, 在2001 年省厅重组时, 编入总务省。2003 年4 月1 日,又更名为“邮政公社”。2004 年9月10 日,小泉内阁确定了邮政民营化的基本方针,并在2005 年4 月27 日确立了关于邮政民营化的六个相关法案,上交国会批准。

7 月5 日,众议院以233 票赞成、228 票反对的微弱多数通过了上述法案,但8 月8 日参议院却以125 票对108 票予以否决。小泉首相随即解散了众议院,宣布提前进行大选。9 月12 日,大选结果公布,小泉再次执政。10 月14 日,国会最终批准了邮政民营化相关法案。从上述过程可以看出,小泉内阁的邮政民营化改革并非一帆风顺,但却十分坚定。小泉内阁之所以如此坚定地推行邮政民营化改革,是有其深刻背景的。

1．邮递业务高度垄断，邮政物流业务受政府绝对控制。

就日本邮政三大业务之一的邮递业务来看，其主要问题不在于“服务和质量”，而在于“邮政专营范围太大，垄断地位突出”，民间企业参与邮政物流业务的资格受到限制。《邮政公社法》(2002年)和《信函投递法》虽然允许民间企业进入邮政物流业务领域，但同时又规定当民间企业进入全国邮政服务(普通信函投递)领域时，必须在全国设置邮箱，提供平信及明信片投递服务的公司必须在全国至少拥有十万个邮箱，每周投递日要多于六天。事实上，由于准入门槛设置过高，民间企业很难参与邮递业务。再就物流领域来看，时至今日，邮政物流仍然占据着日本物流市场的相当部分比例。据统计，日本邮政系统承接的信函、包裹总数，2004年达250．4亿件，而同期日本著名的物流企业大和运输的私宅配送部门交易量只有10．6亿件。邮政物流领域的垄断，不仅严重制约着日本国内私营物流企业的发展，而且使日本的物流产业明显地滞后于同期改革的德国、荷兰等国。近年来，随着亚洲物流市场的开放，德国敦豪(DHL)、美国联邦快递(Fedex)、荷

兰TPT等大型国际快递物流企业纷纷进入亚洲市场，拓展市场份额，而日本的邮政物流产业依然处于半封闭的官营状态，无法参与全球竞争。邮政体制的滞后，已经开始抑制日本的整体竞争力。

2. 邮政储蓄不能有效利用。

日本邮政储蓄作为国有金融机构，因有政府担保，倒闭的可能性最小，成为名副其实的“保险箱”，许多日本人更习惯邮政储蓄。加之《银行改革法》规定商业银行一旦倒闭，客户的储蓄只能得到最低限额的保障。这些原因都促使日本邮政储蓄迅速膨胀。另一方面，由于日本邮政储蓄享受免税待遇，无需考虑是否盈利，也不对外公开财务状况，更没有盘活资金的压力，因此长期以来其资金多被用于财政投融资项目。这在日本高速发展时期有效地弥补了财政资金的不足，在一定程度上促进了经济发展。但随着近年来日本加快行政改革和调整经济结构的步伐，政府开始大量缩减公共投资，邮政资金的“第二预算”功能基本消失。而邮政储蓄资金得不到有效利用也被认为是影响日本景气恢复的主要原因之一。

3. 邮政简易保险阻碍私人竞争

邮政的简易保险业务，因受政府补贴，与同类私营行业形成不公平竞争，阻碍了民间金融资本的参与，也成为国内外金融业非议的对象。

4. 世袭制度影响发展

在日本2。5万个邮局中，大约有1．9万个邮局属于特定邮局。这些特定邮局大多位于地方或偏远山区。从特定邮局的沿革和特征来看，其局长实行自由任用制，邮局办公地点多租用民间房舍。于是，长期以来便形成了事实上的特定邮局局长“世袭制度”，局长职位世代相传，享受公务员待遇。特定邮局也大多设在邮局局长家里，局长不仅领取工资，还可以收取房租。这种封建“世袭制”残余制度的存在，显然与时代的发展格格不入。

5．邮政专营权的设置不符合国际惯例

世界各国针对邮政专营权的常规做法，是将一定重量和单价范围内的邮件投递限定为邮政专营权。其中，有以350克为限的，也有以200克或更小重量为限的。从近年来各国邮政改革的趋势来看，不断缩小邮政专营范围，推动邮政自由化是总体方向。例如，德国的邮政从1995年起，除信函以外，邮政市场全面放开，允许国内、国际私营邮递公司经营德国境内的邮递业务与欧洲国家相比，日本以邮箱个数和投递日来设定邮政专营权的做法不符合国际常规。