税务稽查管理的实施策略分析

第五章税务稽查审理

本章主要阐述税务稽查审理（以下简称稽查审理）的程序、容、具体操作实务以及税务行政处罚的适用等容。通过本章的学习，有助于稽查人员熟悉稽查审理的基本程序和工作容，掌握证据的审查判断方法，掌握税务行政处罚的法定程序和具体运用。

税务稽查审理的工作流程：

图5-1 稽查审理流程图

第一节稽查审理的实施

稽查审理是指税务机关的专门机构按照规定的职责和程序，对稽查终结的涉税案件依法进行审核和作出处理决定的过程。

稽查审理是税务稽查必不可少的环节，对于保证稽查局依法行使职权，保证税收案件的查处质量，确保对各类税收案件处理的公正、公平，保护公民、法人和其他组织的合法权益等都有具有十分重要的作用。

一、审理受理

稽查审理受理是指稽查审理部门接收稽查实施部门提请审理的涉税案件并进行登记的工作过程。

（一）条件审核

稽查实施部门在将案卷移交审理部门时，应填写《税务稽查案件提请审理书》。审理部门在接到稽查实施部门提请审理的涉税案件时，首先应对案卷是否符合审理条件进行审核：

1.审核涉税案件调查是否终结。对调查尚未查结、稽查人员未制作《税务稽查报告》、涉税事项尚未有结论等案件，审理部门均不予受理。对审理部门退回补证的案件，稽查实施部门未作出补充稽查报告的，审理部门也不予受理。

2.审核涉税案件是否按照规定进行立案。未经立案查处的案件，审理部门应审核是否符合不立案的标准，对达到立案标准但未立案的，应敦促稽查实施部门补办立案手续后再提请审理。

（二）案卷审核

审理部门在接受案件时，要对稽查实施部门提交的税务稽查案卷容是否与提请审理的容相一致，税务稽查案卷是否已经经过整理、归纳，移交的资料是否完整、齐全，有无短缺、遗漏加以审核。对不符合提请审理要求的案件，审理部门应退回稽查实施部门补正后再送审。

（三）受理手续

稽查实施部门送审的案件全部符合审理要求，审理部门必须受理。稽查实施部门送审时应填写交接单；送审、接收双方人员应认真核对案件资料的名称和份数。并在交接单上签名盖章，明确责任。对稽查实施部门送审的案件，审理部门应及时登记审理台账，进入待审理阶段。

（四）人员确定

审理部门应确定专人负责案件的审理。在进入审理前，审理部门必须先确定审理人员，这是审理实施的前提。审理部门负责人认为审理人员与案件有利害关系或者有其他关系可能影响公正审理的，应及时调整审理人员。审理人员认为自己与本案有利害关系或近亲属关系的，应申请回避。

二、审理围

根据税务稽查查处分离的规定，案件的审理围包括：

（一）经稽查局批准立案稽查且已实施完毕的案件；

（二）经税务稽查实施后，认定被查对象有税收行为，但未达到立案标准，决定不予立案且已实施完毕的案件；

（三）经税务稽查实施后，未发现稽查对象有违反税收法律法规行为的案件。

三、审理程序

稽查审理程序是指法律法规规定的稽查审理方式、顺序和时限。案件的审理过程，一般按照审理受理、审理人员安排、审理实施、在规定的期限作出审理结论的程序进行。在具体实践中，稽查审理根据案件的具体情况通常分为三个层次：

（一）对一般性案件由稽查局设的审理部门指定专人进行审理，制作《稽查审理报告》，报稽查局长审定。

（二）对涉案税额达到一定标准的案件以及疑难案件，由审理部门提请稽查局集体审定。

（三）对重大案件以及稽查局难以确定的疑难案件由稽查局提请税务局案件审理委员会审定。

四、审理容

实施审理时，审理人员应当认真审阅《税务稽查报告》及所有与案件有关的案卷资料，并对容进行确认。稽查审理的客体是税务稽查实施认定的涉税事实，其职责是对《税务稽查报告》中认定的被检查主体、涉税事实、主要证据、案件定性、有关数据、相关的证据资料、运用法律法规及其稽查过程中的法定程序、手续等进行审理并予以确认（涉税案件审理容见图5-2）。

图5-2 稽查审理容图

稽查审理的容主要包括：

（一）稽查对象主体审查

对稽查对象主体主要审查《税务稽查任务通知书》、《税务检查通知书》、《税务稽查报告》等税务稽查文书中稽查对象的名称是否准确、完整、一致。

（二）程序是否合法

对程序主要审查以下容：

1.程序的合法性

在稽查审理时，首先要审查确定税务稽查对象的程序是否合法；其次要审查稽查实施环节是否符合规定程序，各要件是否有效、完备。如《稽查工作规程》规定，调取稽查对象的账簿资料时，应送达《调取账簿资料通知书》，并当场填制《调取账簿资料清单》；在实施稽查时，要先取得确凿的证据材料，定性后制作《税务稽查报告》，而不能定性在前，取证在后。因此，要通过稽查审理，确保税务稽查实施符合法定程序。

2.手续的完整性

审查法定手续，是要审查稽查实施过程中应办理的相关手续是否符合规定和要求。《税收征管法》及其实施细则、《稽查工作规程》对调取账簿资料、调查取证、检查纳税人、扣缴义务人在银行存款、采取税收保全措施和强制执行措施等应办理的手续都作了严格的规定。因此，要通过稽查审理，保证各项应办理的手续都能符合规定，保证案件的查处质量。

3.程序的时效性

审查程序的时效性，主要是审查稽查实施过程中是否按照法定时限完成相关的事项。行政法律法规对行政程序的时限都有明确的规定。如《税收征管法实施细则》第八十六条规定，调取以前年度的账簿及有关资料须在三个月完整退还，调取当年度的账簿及有关资料须在30日退还。

（三）事实是否清楚

事实清楚，是指《税务稽查报告》所认定的涉税事实必须真实、具体、准确。值得注意的是，此处的“事实”是指“法律事实”，而不是“客观事实”。“客观事实”是一个哲学概念，是指为人的认识所反映且不依人们的意志为转移的某一事件的客观容；而“法律事实”是一个法学概念，是指法律规所确认的，足以引起法律关系产生、变更和消灭的情况。

事实上，我们可以把某一具体事实看作客观事实与法律事实的重合体，由于时间的不可逆性，在不可能百分之百地复原案件客观事实的情况下，只要稽查人员能够依靠合法取得的证据，证明涉税案件中引起税收法律关系产生、变更和消灭的法律事实，即可达到为涉税案件定性的目的。司法实践中，各级人民法院在审理行政诉讼案件时就是“法律事实”作为裁决依据的。因此，稽查审理的主要工作就是认定涉税案件的法律事实是否清楚。