浅谈行政征收

浅谈行政征收

内容摘要：作为国家财政主要来源的行政征收, 由于制度不健全及管理不到位, 出现了目前征收较为混乱的局面。针对这一现状, 应改革和完善我国现行的行政征收制度。通过完善行政征收立法，对行政征收行为的司法审查，建立纳税评估制度与完善税务代理制度，从而落实宪法的原则性规范。

关键词：行政征收问题完善

行政征收是国家机器运转所需费用的来源,是存在于现代社会的一种普遍的行政行为,涉及到社会经济生活的各个方面。虽然第四次修改宪法后,因公共利益需要对土地和公民合法私有财产的征收成为一项基本的宪法制度。但宪法的基本规范具有原则性和概括性的特点,不能直接实施。因此,作为重要的部门法,如何从行政法的角度和视野来贯彻落实宪法的原则性规范,成为我国行政法学研究的重要课题。因此,我们应认识到我国行政征收制度构建过程中存在的问题,并作出相应的法律对策,完善我国行政征收制度,保障相对人的权益,落实宪法的原则性规范。

一、行政征收的涵义及特点

行政征收是指行政主体为了取得国家的财政收入及宏观调节经济活动的需要，根据国家法律、法规的规定，依法向负有法定义务的行政相对方强制的、无偿的征集一定数额金钱或实物的具体行政行为。1

其特征有：

（一）法定性

行政征收直接指向行政相对方的经济利益，直接指向行政相对方的财产权益，这就决定了其对行政相对方的财产权益始终都具有侵害性。因此，为了确保行政相对方的合法权益不受违法行政征收行为的侵害，必须确立行政征收的原则。将行政征收的整个过程纳入法律调整的范围，使具体的行政征收行为受相对稳定的法律的支配，使行政征收项目、行政征收金额、行政征收机关、行政征收相对方、行政征收程序都具有法律上的明确依据，这是现代行政的必然要求。

（二）强制性

行政征收机关实施行政征收行为，实质上是履行国家赋予的征收权，这种权力具有强制他人服从的效力。因此，实施行政征收行为，无需征得行政相对方的同意，甚至有时可以在违背行政相对方意志的情况下进行。行政相对方必须服从行政征收命令，否则将承担一定的法律后果。

（三）无偿性

国家为了完成其职能，维护其统治，必须耗用一定的物质资财，而作为管理机构的国家行政机关，本身并不直接从事生产，因而只有凭借国家行政权力，通过行政征收来满足所需物质资财。行政相对方的财产一经国家征收，其所有权就转移为国家所有，成为国家财产的一部分，由国家负责分配和使用，以保证国家财政开支的需要。这里的行政征收只能是无偿的，是以行政相对人负有法定缴纳

1罗豪才、湛中乐：《行政法学》北京大学出版社2006年第二版第177页

义务为前提的，它是财产的单向流转，无需向被征收主体偿付报酬。

二、我国现行的行政征收制度

（一）行政征收的设定权问题

无论是税收征收还是行政收费，其征收的对象均为公民、法人或其他组织的财产。对于涉及公民、法人等的基本权利的财产权问题，应贯彻法律保留原则，由人民代表大会及其常委会决定。从我国的实际情况来看，在税收征收方面，随着改革开放、“利改税”的实施，我国的税收制度、纳税义务人与税务机关的权利义务关系几乎都是由法律设立和调整的。鉴于在利改税的过程中直接制定税法尚缺乏经验，因此在1984年全国人大常委会将本属自己的立法权授权国务院，可就改革工商税制发布税收条例草案（该项授权有时间和形式的限制）。国务院根据这项授权制订了一系列“条例草案”2。通过试验积累一定经验后，仍将由全国人大或其常委会以法律形式颁布。

在行政收费方面，目前我国尚没有一部统一的行政收费法。作为行政收费依据的规定, 散见于各种不同层次的法律规范之中，甚至散见于够不上法律规范性文件的某些行政规范性文件之中。从总的情况来看，层次越低的规范文件，涉及行政收费的内容越多。大体情况如下：1.法律作了原则规定，授权国务院或其他行政机关作出具体规定。法律对行政收费作出具体规定的几乎没有，有的法律规定了可以收费，但具体收费办法由国务院或其他行政机关规定。有时，法律规定按照国家规定缴某种费用，而国家有关规定便是其后出台的行政法规或行政规章。2.法规对行政收费有具体规定。但法规直接规定行政收费的是少数，大多数的行政收费是依据低一层次的规章甚至规章以下的行政规范性文件征收的。3.法律、法规没有任何规定，由中央政府各部门和地方政府规章设定收费。4.法律、法规、规章都没有规定, 由没有法规、规章制定权的地方权力机关或地方政府制定的规范性文件设定行政收费。究其原因，是因为这类收费均为预算外资金，收费主体可以随意使用，所以他们有很高的“积极性”，这是造成目前乱收费的主要根源之一。

（二）行政征收管理制度

行政征收管理制度主要包括税收征收管理制度和行政收费的征收管理制度两部分。1.关于税收征收管理制度的现状。税收征收管理制度是税收机关对纳税人依法进行税收征收监督管理的各项具体工作的总称。1993年1月1日起开始实施的《税收征收管理法》, 确立了我国税收征管工作的基本制度，主要包括：统一了国内税和涉外税的税收征管制度，体现了纳税人在税收征收管理上的平等，有利于企业间平等竞争加强了税务机关执法力度，增强了税法的强制性完善对税务机关的制约，以及相应的对纳税人合法权益的保护制度确立了税务代理制度等。2.关于行政收费的征收管理制度的现状。除了在收费主体、收费方式、收费程序等方面的制度以外，由于设定行政收费的法律规范的层级较低，设定主体更容易滥用权力，所以更需要进行重点监督，以保障公民的合法权益。为此，制定了相应的监督制度和救济制度。

目前，行政收费的监督制度主要有：1.行政收费目录制度即行政收费的监督部门将现有各种收费按一定格式编成册，并通过媒体公之于众，以便接受社会各方面监督的制度。2.收费许可制度即行政收费的监督部门通过核发收费许可

2如1984年9月发布试行的《增值税条例（草案）》、《营业税条例（草案）》《国营企业所得税条例（草案）》等

证，对收费主体、收费事项等进行控制的制度。3.收费登记制度即行政收费监督部门向缴纳人发放收费登记手册，当收费机关收费时，填写该登记手册，以便以后收费监督部门检查的制度。4.联合检查制度即各级行政收费监督部门每年对收费及相应的收支情况进行联合检查，并将查处情况抄报上一级主管机关的制度。5.财政专户储存制度即机关将收取的费用存人指定银行，并由财政部门和银行共同监督其使用的制度。6.行政收费的收据制度即收费机关收取费用后，须向交费人开具收据，以作为交费的证据，同时也可以对收费机关进行监督，防止不法行为的发生。

行政收费的救济制度规定，收费机关与缴费义务人因收费管理发生争议，可通过以下制度途径来解决行政收费监督管理制度，它要求通过向有关收费监督部门或其上级机关反映以求解决：1.行政收费复议制度，它要求通过行政复议途径解决争议。2.行政收费诉讼制度, 它要求通过行政诉讼解决争议。3.行政收费诉讼制度, 它要求通过行政诉讼解决争议。

三、我国行政征收制度存在的问题

（一）行政征收的设定权限混乱

由于我国宪法及法律对行政征收的设定权限未作明文规定，所以，实践中，除法律、行政法规、行政规章设定行政征收权以外，地方性法规、地方政府规章也在纷纷创设征收权，甚至连一些没有规章制定权的基层地方政府也在通过颁布行政措施创设行政征收权。这种征收权设定的混乱状况是导致行政征收权滥用和重复征收的主要原因。

（二）行政征收制度与其他行政行为制度之间性质、界限不清

行政征收与其他行政行为之间性质、界限不清目前集中表现为：1.行政征收与行政许可之间性质不清从法律上说，行政征收与行政许可之间的不同法律性质应当是非常清楚的行政征收是无偿征收相对人的财产行为，而行政许可则是依据相对人的申请赋予其从事某项活动的资格。行政许可中行政主体为颁发许可证照需要向相对人收取一定的工本费，但除此之外行政主体不应再向相对人征收诸如管理费之类的其他费用。但目前在实际生活中，行政主体借行政许可向相对人乱收费的现象非常普遍。不少行政许可实际上被作为行政征收的一种手段, 这样反过来又导致了许可证制度的混乱不堪。据不完全统计, 目前经济领域设立专项审批及行政许可的事项多达二、三百项，这些审批、许可令企业苦不堪言，因为每设立一项审批或许可，即意味着企业必须付出沉重的经济代价才能过“关”,有的盖上一个图章, 动数征收几百元甚至上千元“管理费”。这就完全将行政许可与行政征收混淆起来。2.行政征收与罚款等行政处罚之间界限不清譬如，在计划生育管理的地方立法中，有的地方性法规规定对超生者征收超生费,有的地方性法规则规定对超生者处以罚款。罚款作为行政处罚自不待言，间题是征收超生费是属于行政征收呢？还是行政处罚？如果属于行政征收，那么，因征收超生费而引起的争议向人民法院提起诉讼，人民法院只能审查其合法性而不能审查其合理性，亦不得以判决变更该行政行为，如果属于行政处罚，则人民法院不仅可以审查其合法性而且可以审查其合理性，不仅可以判决撤销，而且对于“显失公正”的征收行为可以判决变更。由于法律性质不明确，所以，给人民法院审理这类案件造成了因难，尽管最高人民法院在《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）》中的第二条将征收超生费统一到行政处罚，但在理论上和立法上仍有讨论的必要。