加强我国食品安全监管体系建设的几点建议

加强我国食品安全监管体系建设的几点建议

食品安全监管在我国改革开放以来显得愈来愈重要，新时期的食品安全监管面临着严峻的挑战。食品安全问题的成因是极其复杂的，既有社会变革时期法律法规、道德准则失范因素，也有科技进步、环境变迁、全球化趋势的影响。既有监管部门监管方法因素，也有企业行为、消费者行为因素影响。因此，建设有效的食品安全监管体系是一个系统工程，只有当这个系统的每一个要素或环节的功能都能有效发挥，才能形成有效的食品安全保障体系。提高我国食品安全监管水平应当从以下六个方面着手：

1、完善我国食品安全监管法律体系

食品安全法律法规是国家运用法律手段对食品供应者提供安全食品的行为进行调整的基本途径。为了保证食品安全，各国都建立了比较成熟完善的法律体系，覆盖所有食品从生产到消费的完整链条。我国也制定并颁布了《食品安全法》这样一部基本法律。但是由于历史的原因，《食品安全法》与原来已经存在并继续发挥作用的《产品质量法》、《食品卫生法》、《消费者权益保护法》、《生猪屠宰管理条例》等相关法律之间的协

调性还比较差，需要将各个法律法规统一起来，还要做很多工作。今后还应该在以下几个方面加强：一是制定产品责任法。尽管现有与食品有关的法律都涉及到食品供应者的法律责任，都没有明确食品安全责任的归责原则，这对激励食品供应者提供安全食品有不利影响。英国、美国的实践证明，产品责任法的设计及司法实践是国家成功干预食品安全问题的一个重要路径。二是解决执法过程中对执法者的监督问题。“监督监管者”在我国将是一个长期而艰巨的任务。“监督监管者”除了立法机构要有所作为外，还要完善社会力量参与执法的机制，在法律上设计食品安全相关方（消费者、生产者）介入行政执法的程序，使行政执法的自由裁量权受到有效制约，疏忽、懈怠，玩忽职守现象得到遏制。三是应当加强食品安全配套法规的规划工作，明确各有关监管机构制定法规的权限，避免“行政法规部门化，部门利益法制化”，解决监管机构之间法规的矛盾和冲突，使整个法规体系协调一致，无缝衔接，形成闭环。

2、建立食品安全技术法规体系

将食品安全标准中涉及安全的内容分离出来，建立我国的食品安全技术法规体系。

①清理与食品安全有关的产品和卫生标准，将国家公共标准和社会私人标准（含企业标准、行业标准、协会标准、产业联盟标准）区分开来；②改革食品标准管理体制，对按照前苏联模式建立起来的标准化体制进行改革,以适应市场经济的需要。建立统一、协调的标准体系，还原标准的自愿采用性质；③建立强制执行的技术法规体系；④加强技术法规和技术标准的前期基础性研究工作，建立食品安全检测数据库，使各项技术指标建立在危险性评估等科学的方法基础上，提高合理性和有效性，⑤积极推动技术法规和技术标准的国际化，在基础标准和重要技术标准方面提高采标率，尽快与国际接轨。

3、建立食品安全协作监管机制

现行食品安全监管体制是从计划经济体制向市场经济体制过度过程中的混合监管体制，这种体制的高成本、低效率已经严重妨碍着食品安全水平的提高。改革现行体制应当分步实施。

短期目标应当对现在的分工进行调整：①逐步将分散的监管职能整合到几个比较集中的部门，按照监管工作性质和能力要求，由专业化程度低的部门向专业化程度高的部门集中，考虑到政治障碍的影响，可以采取先易后难的策略合并同类业务，最后实现部门整合；②将风险分析、风险评估和风险管理的职能分别由不同部门承担。食品安全监督管理局等食品安全综合管理部门主要负责食品安全风险科学评估，对消费者进行安全教育，保护消费者利益，制定统一协调的政策法规体系，监督其他职能部门食品安全执法行为。其他部门负责具体对企业生产者、经营者的监督管理；③重心下移，将监管力量部署到食品安全链条最薄弱的地区和环节。在县及县以下的乡镇地区是食品安全高发地带，应当有足够的部门监管食品安全事务；④进一步完善垂直管理体制，除一些重要的食品安全领域外，应当将省以下部门交由地方政府实行分级管理，实现财权、人权和事权相统一，责任和权力相匹配。

长期目标应当由政府部门独自监管转变为以政府部门为主，社会相关力量共同参与的协作监管机制。政府监管部门的力量有限，占有的监管资源有限，在中国这样一个小生产数量占绝对优势的国家，仅仅依靠少数政府部门的力量根本无力承担起监管责任，需要动员社会力量共同监管。因此，应当把消费者联盟（协会）、社会中介组织、舆论媒体、生产者纳入监管主体范围，实现监管对象的全覆盖。食品安全政策的制定是监管

部门承担的社会公共管理事务，但是政策能否正确制定并得到有效执行还需要企业和消费者的积极配合。虽然消费者作为一个分散的群体组织成本很高，但可以委托消费者协会等社会团体参与政策制定，反映消费者的意愿和要求，提供有效信息，增强各项食品安全政策的可操作性和群众基础。听取消费者和企业意见也要成为制定食品安全政策的基本程序，以增加监管部门和企业的互动了解，得到企业配合支持。

4、严格食品安全法律和法规的实施

有法不依，执法不严是我国行政执法存在的顽症。法律不能得到有效执行的原因，首先在于有些法律本身的弹性太大，如规定处以货值金额50%到3倍的罚款这类规定就为人情执法和权力寻租留下了空间；其次是各种法律之间的处罚幅度不一致，卫生、质检、工商、食品、商务各个执法部门往往依照部门法规行事。为了严格法律的实施，①要以《食品安全法》的颁布为契机，将各个部门法规与《食品安全法》相左的内容统一起来，尽量减少自由裁量幅度。②加强执法监督。针对目前各级人大主要关注司法监督，很少过问行政执法的现状，应当在程序上将行政执法纳入人大执法监督的范围。人大机关应定期检查食品安全法律的执行情况，行政执法机构接受人大代表的质询，并定期向同级人大汇报食品安全法律执行情况。食品安全执法还应接受社会公众监督和舆论监督，重大案件要将案情及出发结果及时向社会各界通报，使执法过程更加、公开、公正、公平、透明。把上级业务监督、人大依法监督、社会公众监督、舆论监督有机结合起来，形成全方位的监督格局，将有效提高食品安全执法效果。④加大民事法律维权力度。修改现行消费者维权法律，在受到不安全食品损害后，消费者应当通过司法途径追究食品安全生产企业责任，要求对生产者按照惩罚性处罚原则赔偿消费者生命和健康损失；同时，消费者也应要求失职、渎职的监管部门承担连带责任，赔偿消费者损失。

5、进一步完善食品小企业安全监管政策

在现有食品安全市场准入政策的基础上，由各省、自治区、直辖市根据本地区的经济社会发展实际制定监管政策，弥补国家政策不足。①我国幅员辽阔，各地经济发展和居民收入、消费者偏好差异很大，对食品安全的有效需求也存在很大差异。应当在保障基本食品安全水准的前提下，实行不同级别的差异性的食品安全政策。②使监管资源配置和监管对象特点相匹配。从前面分析可以看到，目前我国食品生产单位的近80%分布