简析土地一级开发融资模式方面存在地问题及建议

简析土地一级开发融资模式方面存在的问题及建议贾涛言锋律师事务所 710065摘要：面对频发的暴力拆迁事件，我国现行的规监管体系尚难以涵盖拆迁过程中的方方面面，而在法规体系的背后，各种非文明拆迁事件有着许多根本性利益要素，本文旨在介绍基本概念的基础上，通过利益分析对土地一级开发过程中的融资问题进行剖析，并有针对性的提出几点不成熟的建议。

关键词：土地一级开发融资引言：近年来，暴力拆迁为何频发，原因很多，如现行规拆迁行为的立法不到位，拆迁群众缺少及时有效的利益诉求渠道；个别开发商有恃无恐，为完成拆迁而不惜对所谓的“钉子户”停水、断电，甚至威胁、恐吓，强行拆除居民房屋。

主要原因还是土地一级开发过程中资金紧造成的，而资金紧主要是因为在土地一级开发的过程中融资模式方面存在诸多问题。

一、土地一级开发定义我国最早在2002年《中关村科技园区土地一级开发暂行办法》中对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定，提出土地一级开发是指：“政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为”。

根据上述界定土地一级开发具体来说，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域围的城市国有土地或乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域围的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

具体来说，就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。

简单的来说就是“生地”变为“熟地”，然后再进行二级开发。

二、土地一级开发传统的融资模式及问题（一）土地一级开发传统的融资的主要模式1．财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；2．财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；3．土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；4．经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。

（二）传统模式存在的问题上述资金来源可分为三部分：财政资金、金融机构贷款和其他资金。

1、对于属于财政资金的1、2部分，从实践中看，不能解决土地一级开发时的巨额资金需求，缺口巨大，尤其是土地成片开发或城市区域开发时。

2、第3部分用于土地一级开发（土地储备）的金融机构贷款，是目前土地收购储备资金的最主要来源。

这类贷款是以待开发的储备土地为担保，由银行发放的贷款。

由于土地收购储备是一种政府行为，信誉度高，银行放贷是建立在政府的国有土地资产上。

储备土地一经出让，就能回收土地出让金，银行放贷形成的资产呆账、坏账风险很小，因此，各商业银行竞相向土地储备机构贷款。

同时，在目前缺乏土地收购储备资金其他来源渠道的情况下，商业银行贷款则成为各城市土地收购储备资金的最主要来源，土地储备机构土地一级开发基本上都来自于银行贷款。

但2008年7月29日发布的《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知》规定，土地储备贷款采取抵押方式的，应具有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不超过2年。

这一规定使得土地储备贷款时间与土地储备周期存在差异，往往土地储备周期较长，贷款时间较短，这样就容易造成偿还贷款时间已到，而土地还没有出让的现象，造成了一些土地储备机构为了偿还银行借款，不能按照土地出让计划供应土地，造成一级土地市场的波动，既不利于土地一级开发业务的平稳进行，还违背了政府政策的初衷。

3、第4部分可用于土地一级开发的其他资金，有以下几种：（1）财政拨款、补贴或税收减免；（2）出租和出让土地收益；（3）土地出让收益证券化吸引的其他社会资金。

目前地方政府财政资金捉襟见肘，需要支出的地方很多，不可能将太多的资金用于土地一级开发，而城市化进程、招商引资需要大量的资金用于城市基础设施建设，现时的巨额资金需求缺口对地方政府的土地一级开发形成了融资约束。

出租和出让土地收益需要较长时间的积累，才能支持土地一级开发的巨额资金需求，不能满足地方政府现时的资金需求。

因此除了金融机构贷款外，只能通过土地出让收益证券化吸引的其他社会资金，解决资金问题。

三、土地一级开发融资方面的若干建议（一）建立政府的土地储备基金制度土地储备基金的建立应强调政府的主导作用，强化财政政策的支持。

土地储备基金不同于一般的基金，它既是投融资体系建立的基础，同时也是顺利进行城市建设和土地一级开发所需资金的基本保证。

土地储备基金应是专款专用的一种基金，其来源和使用都应有明确的规定。

（二）城投公司模式的大胆创新最近，各地政府在实践中将土地储备机构的土地一级开发业务交给政府下属的城投类公司执行的做法是对这一业务融资的制度创新。

利用城投公司这一平台，土地一级开发业务的融资可以拓展到发行中期票据、企业债、股票、信托计划，进行直接融资，是对土地出让收益证券化的一种尝试。

城投公司大量发行中期票据、企业债、银信政等产品，其融资的基础就是参与了显性或隐性的土地出让收益分配。

隐性的土地出让收益分配是指政府允许城投公司按照土地一级开发的成本项目计提一定比例的管理费用列支土地一级开发成本，待土地出让后得到补偿。

而、、则走得更远，它们将某个区域的土地一级开发业务交给上市公司城投、绵世股份、中天城投，约定按照土地出让收益的一定比例进行分成，作为对上市公司从事土地一级开发业务的回报，由上市公司从资本市场筹集业务所需资金。

城投公司作为政府企业，与土地储备机构的职责划分并不明确，能够影响甚至决定土地出让计划，从而能有效控制土地出让节奏，而融资渠道的多样化也支持城投公司这样做，实现土地出让收益的最大化，这是城投公司融资的优势。

（三）为土地一级开发企业明晰的权属证明土地一级开发是随着经济发展和社会分工逐步细化而出现的一种新的开发方式，土地一级开发权也是随着土地一级开发的产生而衍生出来的一项所有权权能。

土地一级开发企业通过竞标或政府授权方式获得土地一级开发权。

从土地一级开发实践需要和完善权属体系的角度来看，设置土地一级开发权是非常必要和有意义的。

土地一级开发权的设置，有利于明确政府和土地一级开发企业的权利、义务、风险和收益；有利于完善土地一级开发体系；有利于土地一级开发与资本市场的对接；有利于政府构建完整的土地一级开发项目建设审批程序。

政府作为土地的所有者，应给予土地一级开发企业进行土地开发的权属证明，该权属证明应为银行承认的权属证明，在权属证明方面，政府印订“土地一级开发权证书”并颁发给开发实施单位。

可以据此进行抵押贷款，实现与资本市场对接，为土地一级开发建立畅通的融资渠道。

（四）兼顾全局做好配套建设项目的融资做好配套项目的融资建设，是土地一级开发取得良好业绩的前提，也是政府在土地一级开发融资中一项非常重要的容。

政府在与土地一级开发投资人签订合同过程中，不仅要划清土地一级开发中政府和投资人之间的边界，也应就配套项目建设制定相应的落实政策，为双方履行职责提供条件，不仅要强化政府在市场化运作中的信用，也要增强其他社会投资人的投资信心。

（五）更多融资方式：财政拨款、银行贷款、土地信托、土地基金、土地债券、利用住房公积金、社会保险基金、保险资金、离退休基金、养老基金、企业或企业联合体融资、招商引资、项目融资、国外融资等。

结语全球围在经历过金融危机后，经济发展速度放缓，在高通胀的今天，各国普遍采取收紧银根的金融政策；国房地产开发泡沫严重，加之政府为了社会稳定采取了严控房地产泡沫的继续发展的政策，无疑对土地一级开发的资金需要产生了重大的影响；因此在忧外患的情况下，应该在土地一级开发的融资的方式上进行大胆创新，建立更多、更利于土地一级开发顺利进行的模式，同时也为社会和谐、稳定做出正面、积极的作用。

参考文献[1] 伟. 投融资规划:架起城市规划与建设的桥梁［M］.：中国统计，2009.[2] 中国土地矿产法律事务中心. 土地政策参与宏观调控探索［M］.：地质，2007.[3] 楼建波. 土地储备及土地一级开发法律制度［M］.：中国法制，2009.[4] 嘉玮. 城市化进程中土地征收法律问题研究［M］.：人民，2009.[5] 王宏新. 土地一级开发实务指南［M］.：化学工业，2007土地一级开发的模式在很多熟悉土地开发及出让的业人士看来，泰富向荣智健私人公司进行利益输送完全是一个“伪命题”，因为对于土地一级开发商而言，将自己开发的大量土地通过土地二级市场的招拍挂向利益共同体出让，在当地的实际操作中属于“正常流程”。

土地一级开发，通常是指由政府或其授权委托的企业，对城市国有土地或乡村集体土地，即俗称的毛地或生地，进行统一征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使土地达到“三通一平”等建设条件后，再通过招拍挂方式公开出让。

由于地方财政基础较薄弱和历史原因，此前在房地产开发中曾将大片土地交给开发商整体开发。

公开资料显示，上世纪90年代初，的企业成片开发区域有93个，总面积上千平方公里。

但截至2004年底这些开发区成片开发实际仅使用土地面积49平方公里。

为规土地一级开发，省人民政府2006年7月出台的《关于规企业参与土地成片开发的通知》，但政策仍相当优惠，企业参与土地一级开发的增值收益分成比例最高可达70%，这也直接刺激了土地一级开发市场。

万宁市国土局有关官员对《第一财经日报》表示，政府与泰富的土地收益就是三七分成。

但开发商参与土地一级开发并不仅仅是看中土地收益分成，更在于拿到该地块的二级开发权。

因为土地一级开发存在资金占用量大、工期时间长、政策风险高等问题。

开发商通过介入一级开发，可以更好地把握土地规划定位等核心问题，便于企业在下一步招拍挂中掌握主动权，拿下土地二级开发权。

现实情况是，土地一级开发商在土地招拍挂中存在着先天优势，甚至可以左右土地二级出让。

曾参与多个土地一级开发项目的商务策划师元星在接受本报采访时称，其关键因素是因为土地收益分成。

他举例称，泰富与政府签署土地一级开发协议后，无论在土地二级市场上拍卖多少钱，最终大部分土地收益仍会返还到泰富的口袋里。

“开发商可以出任意高的价格抬高地价，这样就可以把其他开发商排除在外，而泰富掏的钱最终可以返还回来，这只是钱从左口袋到右口袋的游戏而已。

”记者通过万宁市工商注册查询发现，泰富曾有三家子公司在上两次土地招拍挂中参与拿地，分别为万宁金信发展、万宁仁信发展和万宁创远发展。