前海深港合作区规划体系的探索与创新

前海深港合作区规划体系的探索与创新

叶伟华 黄汝钦

【摘要】前海深港现代服务业合作区拥有独特的区位和交通优势，是深圳提升国际影响力的中心和标志地区、实现滨海生活梦想的活力载体，并明确了“粤港现代服务业创新合作示范区”的战略定位。前海各层次规划深受深圳市政府重视与关注，并建立前海管理局作为法定管理机构。前海各层次规划编制工作中，从规划编制体系、规划实施体系、成果内容与表达方式到开发模式、土地管理制度等方面都进行了积极探索与实践。本文通过回顾前海规划编制与实施管理工作历程，反思工作中存在的困惑与不足，并提出解决建议于实践工作中检验。前海规划编制体系结构科学、层次完善、实施性强，成果水平较高，特色鲜明，期望规划编制的组织方法和工作思路对国内其他地区的规划编制提供有益借鉴和启示。

【关键词】前海深港合作区；规划编制体系；规划实施体系；开发单元规划 ；整体开发

1．前海基本概况与发展背景

前海深港现代服务业合作区（以下

简称前海）规划面积15平方公里，位于

珠江入海口东岸、深圳蛇口半岛西侧，

依山面海（图1）。前海邻近香港与深圳

国际机场，汇聚众多重要城际联系轨道

和海、陆、空、铁综合性基础设施，独

特的区位和交通优势使前海成为深圳提

升国际影响力的中心和标志地区、实现

滨海生活梦想的活力载体。

2010年8月26日，国务院批复同

意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》（以下简称《总体发展规划》），并确定前海合作区“粤港现代服务业创新合作示范区”的战略定位。前海合作区是经国家批准的相对独立的发展现代服务业的特定区域，深圳市委市政府高度重视前海基础设施建设、立法工作和规划编制工作，并通过地方立法建立“深圳市前海深港现代服务业合作区管理局（以下简称前海管理局）”。

作为国内第一个的法图1 珠三角区位关系图

定管理机构，前海管理局依法负责前海的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作，并着手编制各层次法定规划、单元规划和规划研究。前海规划在规划理念、编制体系、技术路线、公众参与、成果表达等方面积极探索与创新，本文以前海规划体系为主题，期望特有的组织方法、工作思路对国内其他地区提供有益借鉴和参考。

2．前海规划编制、审批和实施工作的探索与创新

2.1规划编制体系的创新：“1+6+3”编制体系

前海遵循系统性、前瞻性、实用性和时效性原则，初步建立了“1（主干体系）+6（支干体系）+3（基础研究）”的规划编制体系，基本实现各层次规划的全覆盖。其中，“1”指前海主干规划体系，“6”指六大专项规划构成的支干体系，包括近期建设规划和年度实施计划、单元规划和城市设计、交通及市政专项规划、景观及绿化专项规划、绿色建筑专项规划、其他功能空间构成要素规划等，“3”指由规划研究、技术标准和政策法规研究构成的基础研究支撑系统。（图2）

（1） “主干体系”：总体规划层面对前海资源建设发展的系统性配置

主干体系中的《前海深港现代服务业合作区综合规划》（以下简称《综合规划》）是前海目前唯一由市政府批复的法定规划（图3），在深圳城市规划编制体系中，其编制内容和成果表达介于组团分区规划与法定图则之间，具有与法定图则同等的法律效力，但工作内容、编制方法和指导实施等方面又比法定图则控制方式更灵活。

在工作内容上，《综合规划》以《城市总体规划》、《总体发展规划》为依据，是在总体图2 前海深港合作区“1+6+3”规划编制体系

规划层面对前海资源和建设发展的系统性配置，对产业布局、功能、规模、规划结构、公共空间等内容做出刚性规定和框架搭建，主要作用在于指导下层次的单元规划和专项规划。

规划编制方法上，在《综合规划》编制前先行开展国际咨询，集思广益征集有远见、富创意、并切实可行的概念性空间设计方案，以国际性视野、前瞻性的发展理念确定地区“前海水城”的核心理念，及“三条水廊道”为主骨架的空间发展结构。同时，鉴于前海规划的复杂性，规划部门创新《综合规划》编制组织模式，以深圳市规划设计研究院作为规划技术统筹单位，会同13家国内外专业机构组成联合编制组，形成若干同步工作的专项小组，实现多学科融合、跨部门协作、务实创新地解决规划面临问题。

开发实施上，《综合规划》倡导单元开发模式，划分22个开发单元，并确定下一阶段包含单元边界、主导功能业态、建设规模和功能混合比例等刚弹性要求的单元开发框架。同时，产业投入产出经济评估、土地整备方案、水环境改善方案、交通工程可行性验证、市政共同沟可行性方案、低碳生态技术应用等各大专题具体内容融汇其中。

（2）“支干体系”：六大专项超前谋划、面向实施

六大专项内容丰富，涵盖城市设计、交通、市政、景观绿化、行动计划、绿色建筑等各个方面。其中，开发单元规划以单元为基本单位，单元用地规模一般在40至100公顷。作为实施层面的综合性详细规划，单元规划是在综合规划的指导和框架下，借鉴深圳法定图则、城市设计、城市发展单元等规划编制方法，重点关注向实施主体的市场诉求和开发意愿，强

调以街坊为基本单元的整体开发和规划的可实施性，成果有效指导近期土地出让和单元开图3 《综合规划》：土地利用规划图、单元开发总体布局图

发，具有“整体性”、“过程性”、“协商性”、“实施性”的规划特征。

工作内容上，开发单元规划包括规划方案和开发实施两个部分。前者通过客观把握与深化细化开发单元的发展定位及方向性诉求，通过对发展目标与建设条件的分析，完成包含规划结构、功能细化、公共空间、建筑形态、交通组织等详细规划深度成果，并注重与各项规划（土地、道路、市政、管线等）之间的协调和衔接，在用地上落实相关内容；后者围绕规划方案，将核心价值内容转译为导控要素，以刚弹结合的方式、从功能与规模、城市设计、综合交通和地下空间开发等方面提出具体的导控条文，并重点关注开发模式、开发时序、开发导则、土地整备等内容。

规划编制方法上，单元规划延续多团队互动、务实的、面向实施的工作过程，创新协商规划的编制方式：一方面，整个编制过程多层次、全方位地与周边单元规划、专项规划协调与对接，改变常规的“城市规划主导、市政交通等专业配套”编制方法，实现各专业一体化、协同化的编制，实现单元规划内外空间各项资源要素的平衡；另一方面，单元规划更加强调直接指导开发实施，通过综合研究产业发展需求、配套支撑能力、空间秩序构建、交通组织方式等设定规划“边界条件”，通过公共利益与开发收益的合理搭配处理“收益与责任”、“刚性与弹性”的关系。而且，单元规划还探讨与市场意向用地主体进行沟通，在充分了解市场需求和开发意愿后优化完善规划，如功能比例、混合方式、规划布局等，使规划更具可实施性和弹性；还结合前海不同单元以发展产业，有较明确的产业项目为载体的特点，优化单元规划的功能布局、规划结构、公共空间、交通组织等，使规划更贴近未来发展和可能的建设模式。

按照前海不同规划的特点和分工，单元规划是主要的规划依据，专项规划则为确定市政交通设施项目和建设规模、容量的技术依据。以单元规划为基础，《水系统专项规划》、《竖向设计》、《市政工程详规》、《轨道和道路交通详规》、《地名规划》、《前海综合交通枢纽规划》等20多个面向实施的专项详细规划也超前谋划与开展，将专项规划的各类设施、市政管网等在单元规划层面最大程度的实现衔接和协调，以有效指导下层次土地出让和基础设施建设。

（3）“基础研究”全面提供技术支撑

与主、支体系同步，各类支撑性规划研究相应开展，具体分为规划研究、技术标准研究和政策法规研究三类，为规划编制和实施提供技术支撑。通过系统梳理前海规划建设方面的关键要素，现已完成或正在进行的规划研究有10余项，其中有指导开发单元规划编制的《开发单元规划控制指引》,关注保税港区发展的《前海湾保税港区发展规划及实施计划》、研究