中共三亚市委办公室、三亚市人民政府办公室关于印发《三亚市农村

中共三亚市委办公室、三亚市人民政府办公室关于印发《三亚市农村综合改革总体方案》的通知
【法规类别】机关工作综合规定
【发文字号】三办发[2009]22号
【发布部门】三亚市政府
【发布日期】2009.04.21
【实施日期】2009.04.21
【时效性】现行有效
【效力级别】XP10
中共三亚市委办公室、三亚市人民政府办公室关于印发《三亚市农村综合改革总体方
案》的通知
（三办发〔2009〕22号）
各镇党委和人民政府，各区工委和管委会，市委各部门，市级国家机关各部门，各人民团体：
《三亚市农村综合改革总体方案》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

中共三亚市委办公室
三亚市人民政府办公室
2009年4月21日
三亚市农村综合改革总体方案
一、农村综合改革的指导思想、目标和总体要求
（一）改革的指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻十七大和十七届三中全会精神，全面落实科学发展观，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，按照我市第五届三次党代会提出的“统筹城乡发展，全面建设小康社会，大力推进基本公共服务均等化”的要求，着力推进各镇机构、农村义务教育、各镇财政管理体制和健全农民负担监督管理机制等改革，进一步解放和发展生产力，巩固农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设。

（二）改革的目标
按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争用两年左右的时间基本完成各镇机构、农村义务教育、各镇财政管理体制和健全农民负担监督管理机制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和服务广泛的社会公益服务体系、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。

同时建立制止新债化解旧债的乡村债务管理机制，用2年左右的时间完成全市农村义务教育债务化解工作。

（三）改革的总体要求
农村综合改革的总体要求是：统一思想认识，加强组织领导；解决遗留问题，扎实稳步推进；加强调研总结，完善政策措施；积极探索实践，实行重点突破。

推进农村综合改革，既要与时俱进，开拓创新，冲破一切妨碍发展的思想观念，革除一切阻碍城乡协
调发展的体制弊端，又要兼顾各方面的利益和对改革的承受力，用改革促进发展和稳定，确保农村综合改革顺利平稳推进。

各镇政府和有关部门要把农村综合改革工作与推进新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接工作。

二、农村综合改革的组织机构
农村综合改革工作涉及面广、政策性强，是一项事关经济社会发展全局、事关农村改革发展大局的重大改革。

为做好此项工作，决定调整原三亚市农村税费改革领导小组及成员，重新成立三亚市农村综合改革领导小组，统筹协调全市农村综合改革工作。

领导小组成员名单如下：
组长：王勇（市委副书记、市政府市长）
第一副组长：杨逢春（市委常委、市政府常务副市长）
副组长：
王鸿建（市委常委、组织部部长）
赵普选（市委常委、市纪委书记）
刘诚（市委常委、秘书长）
王诚安（市政府副市长）
岳进（市政府副市长）
容丽萍（市政府副市长）
成员：
马业仲（市政府秘书长）
王忠江（市纪委副书记、市监察局局长）
王永敏（市委组织部副部长、市人事劳动保障局局长）
潘国华（市机构编制委员会办公室主任）
周高明（市财政局局长）
曹瑜（市教育局局长）
宫建国（市农业局局长）
领导小组办公室设在市财政局，负责农村综合改革的日常工作，协调各成员单位及农村综合改革有关情况的上报工作。

同时，根据农村综合改革工作主要内容的要求，在领导小组下设立四个工作小组，分别为镇机构改革工作小组、农村义务教育管理体制改革工作小组、镇财政管理体制改革工作小组和健全农民负担监督管理机制和一事一议工作小组，分别负责镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、镇财政管理体制改革和健全农民负担监督管理机制和一事一议工作。

各工作小组成员名单如下：
（一）镇机构改革工作小组
组长：王诚安
成员：潘国华、王永敏
（二）农村义务教育管理体制改革工作小组
组长：容丽萍
成员：曹瑜
（三）镇财政管理体制改革工作小组
组长：杨逢春
成员：周高明
（四）健全农民负担监督管理机制和一事一议工作小组
组长：岳进
成员：宫建国
三、农村综合改革的主要内容
农村综合改革的重点是推进各镇机构、农村义务教育、财政管理体制和健全农民负担监督管理机制四项改革，以此带动农村的各项改革。

（一）镇机构改革
镇机构改革的总体要求是：坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构和人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。

各镇政府要重点强化以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。

要合理调整各镇政府机构，严格控制领导职数，改革和整合各镇事业站所，创新农技推广机制，创新服务方式。

全面推行各镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，确保5年内各镇机构编制和财政供养人数只减不增。

按照国家规定做好各镇事业单位人员社会保障工作，妥善安置分流人员。

市级部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预各镇机构设置和人员配备。

（二）农村义务教育管理体制改革
农村义务教育管理体制改革的总要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平；切实管好用好市级财政对农村义务教育有关专项经费，不折不扣地落实各镇政府的经费分担责任，建立健全农村中小学预算编制制度，对农村中小学经费实行“校财局管”；进一步规范农村中小学收费管理；深化教育人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，提高农村教师素质；加强农村中小学教职工编制管理，坚决清退不合格和超
编教职工；合理配置城乡教育资源，建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度，建设农村中小学现代远程教育体系；合理调整农村教育布局，严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。

加强城乡教育资源统筹，推进义务教育均衡发展。

（三）镇财政管理体制改革
镇财政管理体制改革的总要求是：按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的镇财政管理体制，切实提高各镇政府经费保障能力。

改善镇财政困难状况，落实和完善财政对村级的补助政策，确保镇机构和村组织正常运转。

全面推行村级组织“三资”委托代理服务机制，加强对村级组织的监督。

调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，财政基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。

进一步加大支农资金整合力度。

建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。

积极探索农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。

（四）健全农民负担监督管理机制和一事一议工作
健全农民负担监督管理机制工作的总要求是：要继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制，完善农民负担监督工作联席会议制度，严格执行减轻农民负担“五项制度”，坚持标本兼治，强化约束机制，深化改革，创新制度，不断推进基层民主。

不断健全法制保障，做到预防与查处相结合。

要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。

深入开展对农村义务教育和农民建房、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理，重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费等经营性收费和农业生产资料价格等生产性收费的监管。

加强对村级组织收费的监管，进一步规范村
级组织开支范围和标准。

严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。

加强村级财务管理，规范村级会计代理制等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。

同时按照《三亚市村级一事一议筹资筹劳管理办法》的规定，推行和完善“一事一议”制度。

强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管，防止和纠正违背农民意愿超范围超标准向农民筹资筹劳的行为。

加强对农民专业合作经济组织收费的监管，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。

做好财政对农民补贴补偿和对村级补助资金的监管。

四、实施步骤
（一）准备阶段（2008年12月-2009年1月），主要任务是制定改革方案及有关配套政策，并按程序报市委、市政府审批后组织实施（同时报省有关部门备案）。

（二）发动阶段（2009年4月），主要是加强领导力量、充实工作机构以及进行会议动员和必要的培训工作。

（三）实施阶段（2009年4月-11月），主要是把各项改革落到实处。

（四）验收阶段（2009年12月），由市农村综合改革领导小组组织有关单位对各镇的改革情况进行检查评估。

（五）迎检阶段（2010年1月-3月），市农村综合改革领导小组办公室（以下简称市综改办）做好我市农村综合改革情况的总结上报工作，并迎接省农村综合改革领导小组办公室对我市改革情况的检查评估。

五、职责分工和有关要求
我市农村综合改革工作，在市委、市政府的领导下，由市农村综合改革领导小组组织实施。

市综改办负责改革的协调、联络和综合指导工作；市机构编制委员会办公室负责指导镇机构改革工作；市人事劳动保障局负责制定解决农口社保欠费和专业技术人员录
用聘用的具体政策；市教育局负责指导农村义务教育管理体制改革工作；市财政局负责指导镇财政管理体制改革和农村义务教育化债工作；市农业局负责指导各镇建立健全农民负担监督机制工作和村级一事一议筹资筹劳管理工作。

上述各部门要按照职责分工，各负其责，相互配合，认真研究新情况新问题，及时提出解决问题的对策和建议，帮助各镇解决工作中的实际困难，注意总结经验，推动各项工作顺利进行。

各镇要坚持党政主要领导亲自抓、负总责，层层落实责任制；依托农村综合改革工作机构，进一步完善职能，充实人员，落实必要的工作经费，健全工作制度，明确目标和任务。

要加强工作的主动性和创造性，稳步推进改革工作。

推进农村综合改革，是党中央、国务院和省委、省政府推进农村改革发展、统筹解决“三农”问题的重大举措。

对于这场涉及到农村各个领域的重大改革，我们必须充分认识它的艰巨性、复杂性和长期性，做好打攻坚战、持久战的充分准备。

各级领导应当抱着对广大农民负责、对国家负责、对历史负责的态度，严格按本通知及相关工作方案（详见附件）的要求，组织领导好这一重大改革。

附：1、三亚市镇机构改革工作方案
2、三亚市农村义务教育管理体制改革工作方案
3、三亚市镇财政管理体制改革工作方案
4、三亚市健全农民负担监督管理机制工作方案
5、三亚市村级一事一议筹资筹劳管理办法
附件1：
三亚市镇机构改革工作方案
为认真贯彻落实《海南省人民政府关于在全省开展农村综合改革的通知》（琼府〔2008〕79号）的精神，努力构建更具活力的镇体制机制，促进农村经济社会事业全面发展，推进我市社会主义新农村建设和城乡统筹发展，结合我市各镇实际情况，特制定本方案。

一、指导思想与基本原则
（一）指导思想
以“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，以促进社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会为目标，认真贯彻落实科学发展观要求，通过体制和机制创新，加快建立行为规范、运转协调、廉洁高效的行政管理体制和运行机制，建立公益目标明确、投入机制合理、监管制度完善、治理结构规范、微观运行高效的事业单位管理体制和运行机制，全面推进我市各镇机构改革，为促进农村经济社会事业全面发展、加快社会主义新农村建设提供体制保障。

（二）基本原则
1、坚持精简、统一、效能的原则；
2、坚持责权一致的原则；
3、坚持因地制宜的原则；
4、坚持政事分开、事企分开，实行统一综合管理和分类改革的原则。

二、改革的目标和主要内容
改革的主要目标是明确镇政府促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定等主要职能，建立服务型和法治型政府。

改革的主要内容是转变政府职能、理顺关系，整合事业站所，精简人员编制。

（一）转变政府职能
1、调整镇政府的经济管理职能，切实把工作重点从直接抓生产经营、催种催收等具体
事务，转到为农户和各类经济实体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。

引领农村富余劳动力转移，促进农民增收；引导和促进农民专业合作经济组织发展，提高农民进入市场的组织化程度。

各镇政府不得包办企业投资决策，不得代替企业招商引资，不得直接干预企业、农民的生产经营活动，不得为企业提供担保。

镇党政机关工作人员不得在企业中兼职。

逐步将各事业站（所）中生产经营、市场化程度高的职能实行市场化运作。

2、加强镇政府的社会管理职能，宣传落实好党和国家的法律法规和方针政策。

按依法行政的原则，事业站所要把原承担的行政管理、执法职能划归市职能部门或镇政府。

加强社会治安综合治理，综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，及时化解农村社会矛盾，切实维护公民合法权益，确保社会稳定。

扩大和健全农村基层民主，引导农民运用“一事一议”等办法有序参与村级事务管理，推进社会主义新农村建设。

3、提高镇政府的公共服务水平。

围绕发展农村经济，着力抓好农田水利基本建设和改善农民公共生活设施；将科研、技术推广指导、文化传媒和服务等职能下划给事业单位承担，健全农业社会服务体系；积极开展社会保障服务，健全农村新型合作医疗制度、开展农村低保等扶贫解困工作，加快农村社会保障体系建设；大力发展农村文化教育和群众体育活动。

同时，镇党委要进一步支持镇人大的工作，明确镇人大行使权力的具体范围和程序，强化镇人大及其主席团对镇政府的监督。

加强和改善对共青团、妇联等群众团体的领导，充分发挥其桥梁纽带作用。

（二）理顺关系
1、理顺市、镇政府之间的关系。

由市政府部门承担的责任，不能转给镇政府承担。

镇政府应配合上级有关部门做好安全生产、土地管理、环境保护和市场监管等工作，上级有关部门需要镇党委、政府配合工作的，要提供必要的财力保障，并赋予相应的办事权限。

市级机关要转变领导方式和工作方式，严格控制对镇党政领导的“一票否决”事
项，清理、取消形式主义的达标评比活动。

对各镇的考核工作由市委、市政府组织实施。

不能把不属于镇职能范围的事项列入工作考核内容。

2、理顺各镇党委、政府及内设机构之间的关系。

镇党委、政府内设机构不搞党政分开，镇党政干部可交叉任职。

各镇党政机构设置上实行综合设置，人员实行动态管理。

3、理顺市级部门派驻机构与镇的关系。

市级部门派驻镇机构的党组织关系按照规定实行属地化管理，其主要领导的调动、任免要事先征求镇党委的意见。

镇党委、政府要切实加强对市级部门派驻机构的协调和监督。

（1）涉农和直接为农村服务的机构，以镇政府管理为主，市机关有关部门负责业务指导。

（2）教育卫生医疗机构，行政、业务上接受市主管部门领导，镇政府要协助做好农村义务教育工作和公共卫生管理工作。

（3）具有监督检查和执法（执行）职能的机构，实行市级主管部门垂直管理。

单位领导人的任免事先征求镇党委、政府的意见。

4、理顺镇与村（居）民委员会、农村经济组织的关系。

加强和改进对村级党组织的领导，健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，指导、帮助村（居）民委员会依法开展村民自治活动，负责农村基层组织的年度考核工作。

协调好各服务中心、农村经济合作与社会中介组织的关系，加强农户与市场的联系；协调村（居）民委员会、农户与信用社等农村金融组织的关系，为农业生产提供资金保障；协调村（居）民委员会与各种经济组织的关系，严格制止损害农民利益的行为，防止农民负担反弹。

（三）机构设置和职能配备
各镇机构设置，按照精简、统一、效能、适用的原则，不搞上下对口、不搞一事一职。

1、行政机构设置和职能配备。

各镇机关设党政综合办公室（加挂“社会治安综合治理
办公室”牌子），经济发展办公室、社会事务办公室（加挂“计划生育办公室”牌子）3个内设机构。

（1）党政综合办公室（加挂“社会治安综合治理办公室”牌子）。

主要承担镇党委、政府的日常事务；负责社会治安综合治理、社会稳定、工青妇及各部门各方面的综合协调工作；负责农村基层组织的年度考核工作。

督促检查有关工作的落实和做好各种统计报表工作。

（2）经济发展办公室。

主要负责本镇经济建设、农业发展规划与技术推广、农田水利建设与基本农田保护、第三产业发展规划、环境与自然资源保护，公有资产管理、农村集体土地管理、投资发展环境的营造等指导工作；负责村镇规划建设、城镇环境卫生、路政设施等镇容镇貌管理工作；具体负责市政府交办的征收土地补偿工作。

统筹城乡经济社会发展一体化和基本公共服务均等化工作；负责协调财税、工商、金融等部门关系及其他与经济发展相关的工作。

（3）社会事务办公室（加挂“计划生育办公室”牌子）。

主要承担科教文卫事务，农村新型合作医疗、民政优抚、民族宗教、农村低保、劳动和社会保障等事务的管理和监督工作，协调与社会事务相关的其他工作；主管全镇人口与计划生育工作；负责计划生育法律法规政策和人口理论的宣传、贯彻和执行；做好人口计划的编制和统计上报工作。

（4）人大、纪委、人民武装部、工会、团委、妇联等机构按有关法律、章程规定设置。

2、事业单位机构设置和职能配备。

为有利于服务职能发挥和服务方式创新，对各镇事业机构进行优化综合设置。

保留各镇设置的农业服务中心，组建社会事务服务中心（加挂“计划生育服务中心”牌子）。

为加快我市各镇城市化的进程，强化各镇市政服务功能，各镇增设市政服务中心。

撤销各镇的文化服务中心、劳动与社会保障站、农村新型
合作医疗站和计划生育服务所，其职能由社会事务服务中心承接。

将各镇财政所上划市财政局管理，实行双重管理，以市财政局管理为主。

同时重新调整各镇财政所职能配备，财政所统一履行镇级财务集中核算、村级财务集中代理以及财政监督管理职能。

（1）农业服务中心。

负责对农业生产技术服务管理。

主要承担本镇农业、林业、水利、畜牧业、渔业生产技术的推广、指导和服务；负责农村经营管理，动植物防疫、检疫，水土保护监测等涉农服务职能。

引导农民调整产业结构，发展农村经济。

（2）社会事务服务中心（加挂“计划生育服务中心”牌子）。

负责本镇文化、体育、广播、劳动保障、就业指导、人才开发、农村新型合作医疗、社区建设、农村低保、养老保险等公共服务职能。

承担辖区内育龄妇女的查环、查孕、查病、药具发放、优生优育咨询、术后随防和生殖保健等计划生育服务职能。

（3）市政服务中心。

主要负责环境卫生、路灯、街道绿化、镇容镇貌、机关后勤事务等服务职能。

（四）精简编制，重新核定各镇编制
1、各镇行政编制按原省下达编制381名精简10%。

即重新确定我市乡镇行政编制为343名。

具体分配到各镇是：海棠湾镇49名、田独镇49名、凤凰镇51名、天涯镇45名、崖城镇53名和育才镇33名，共280名。

其余为预留机动编制。

2、合理配备财政预算管理事业编制。

为确保基本工作力量，同时考虑我市财政承受能力，全市各非教育卫生事业单位的财政预算管理事业编制250名。

其中海棠湾镇44名、田独镇44名、凤凰镇44名、天涯镇40名、崖城镇48名和育才镇30名。

各镇事业编制中包括机关工勤编制。

事业站所（中心）整合后，现有人员只出不进，实行自然减员逐步消化。

其他条件成熟的服务性机构可改制为经济实体或中介服务组织，由镇政府通过项目招标、签订合同、政府采购等方式向其购买服务，将财政拨款逐步由“养人”为主向“养事”为主转。