国有农场土地流转模式的探索

国有农场土地流转模式的探索

李红梅

（中国农垦经济发展中心，北京，100125）

摘要：近年来，伴随农业结构调整和城乡一体化建设步伐的加快，农村土地流转成为农村土地政策改革的热点。适应形势发展的需要，农垦国有土地流转也处于不断的探索与实践之中，与农村土地家庭承包经营相比较，农场土地具有更多的规模化、产业化的优势。建立在“两田制”基础上的农场土地流转更多地采取租赁经营、公司+基地+农户的组织形式，有些地域还实行了股份制改造。针对农场国有土地流转的研讨对探索农村土地流转具有积极的现实意义。

关键词：国有农场土地流转

一、农垦土地流转是适应产业化、规模化发展的必然

近年来，随着农村劳动力就业结构的调整和农业经营体制的创新，农村土地承包经营权流转现象不断增多。党的十七届三中全会明确提出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”2008年9月，胡锦涛在考察安徽省小岗村时再次定调，允许农民以多种形式流转土地承包经营权。建立在土

地承包经营权基础上的土地流转再次成为农村土地政策改革的热点。

农垦作为国有企业，土地归国家所有，这必将使其土地经营制度与农村有着很大的不同。尽管如此，农垦国有农场从事农业生产的本质特征与农村是一致的，在我国城乡二元经济结构下，农垦的土地经营制度变迁深受农村的影响。当前，农村产业结构和就业结构调整，农村劳动力流转的加快以及农村经济发展的不平衡，使农村集体土地流转成为必要。平均化的家庭承包制造成了土地的分散化、细碎化，不利于土地的规模经营和经营效率的提高，土地的流转可以在更大范围内和更高层次上实行农业资源的优化配置和生产要素的重新组合，在家庭经营的基础上逐步实现农业生产的专业化、商品化和社会化。农垦土地的流转实际上也是顺应产业结构调整，适应规模化、产业化经营的客观必然，在某种程度上是从国有土地承包经营权流转的角度重新诠释并赋予农垦土地承包经营新的内涵。农垦的规模优势、组织优势使得国有农场土地经营制度在某些方面走在农村的前面。从某种意义上看，当前的农垦土地经营模式探索实际上也会成为未来农村土地经营管理的一种借鉴。

二、国有农场税费改革促进了农垦“两田制”的发展

土地职工家庭承包经营作为统分结合的国有农场双层经营体制中重要的一环，在调动职工生产积极性上发挥了特有的优势。随着形势的变迁，如何承包土地并发挥土地最大效用成为摆在农场面前的重要课题。一方面，随着国家惠农政策的出台，农场职工要求承包土地的愿望强烈；另一方面土地的集约化、产业化经营要求改变土地零碎、

分割的状态。伴随着国有农场税费改革进程的推进，在此背景下，“两田制”从本世纪初最初的发端，逐渐推行成为目前垦区较大范围推广的经营模式。“两田制”的基本前提是坚持土地国家所有和家庭承包经营，并在“基本田”中体现政策，“规模田”中体现效益，克服了土地家庭经营中平分土地、经营规模分散、劳动生产率低下的局限，进一步完善了统分结合的双层经营体制，体现了联产承包制下要素资源配置效率的提升和土地承包经营权的自主选择。

到目前为止，全国农垦有27个垦区全部或部分推行了“两田制”占农垦系统土地承包面积的80%以上。尽管各垦区对于“两田制”的称谓和划分细节存在一定的差别，但都具有某些共性。“基本田”，或称责任田、身份田、口粮田、养老保障田等，一般参照周边农村劳均耕地面积分配，赋予长期稳定的承包经营权；基本上只收取职工自身受益的社会保险费和农业保险费，参照执行同当地农村一样的税费改革政策；职工退休，基本田由农场收回。“规模田”，或称经营田、招标田、租赁田等，按照市场机制运作，采取“先交费、后种地”的办法，通过交纳租赁费取得经营权；租赁期一般1-3年；农场职工可优先承包经营；原则上服从农场统一种植计划与统一技术管理。

“两田制”的实施，变过去对土地承包“单一”形式为“两种”模式，较之前者作用和意义不尽相同。一方面，“两田制”减轻了农工负担，随着税费改革政策的全面落实和承包期限的长期稳定，逐渐成为农工“口粮田”和“保险田”，将国家的惠农政策落到实处。同时，通过积极引导，发展特色农业、绿色农业、精细农业和效益农业，

提高亩均效益。另一方面，“两田制”促进了规模集约经营，优化了产业结构。垦区开始由分散经营走向适度规模经营，多数人种少数地、少数人种多数地，土地向种田能手集中，优化了经济结构，提高了经营效率，推动了产业升级，有利于规模农业、设施农业和现代农业的发展。

三、建立在“两田制”基础上的农场土地流转

“两田制”的改革实践，为进一步创新土地经营管理制度提供了条件，促进了土地有序流转，实现规模经济。其一，“两田制”的运作，发挥市场配置资源的效力，发展适度规模经营，有效提高农业劳动生产率和土地产出率；其二，通过土地流转途径的拓展，促进农工向二、三产业的转移。“两田制”的发展，为实现国有农场土地所有权、经营权、使用权的分离创造了条件。由于各自不同的历史状况和资源禀赋特点，哪些承包土地可以流转，对流转有何限制，在实践中，各垦区存在一定的差异。

按照黑龙江垦区的相关规定，农垦土地承包经营权的流转制度，只能在“两田”的“基本田”中进行。基本田的承包经营权在承包期内依照《农业法》和《物权法》的规定，可以采取转包、互换、转让等方式流转。流转所得的收益归承包方所有，除法定情况外，承包期内农场不得收回基本田承包经营权，任何组织和个人不得擅自干预。而“规模田”的承包经营权，承包方如转移到非农产业就业或自愿放弃土地承包经营权，应将土地承包经营权交还给农场，农场在规模经营优先的前提下重新发包。承包方转让或交还农场的土地，场内职工

有权优先承包。“两田”无论采取何种方式流转，必须到发包方办理相关手续。又如，在新疆兵团，职工通过与团场签订土地承包经营合同获得对定额承包地的承包经营权，承包经营权可以采取转包的方式进行流转，但转包只能限定在团场承包职工之间进行；团场经营地签订租赁经营合同，期限1-3年，不允许流转。

尽管由于自身禀赋不同，各垦区在农垦土地流转的实践与探索中遵循的基本思路具有某些共性：一般赋予农户基本田以较为充分地流转自由，而对于规模田选择在农场的层面加以控制。

1．对规模田的租赁经营。其关键在于发挥市场配置资源的效用，合理确定土地规模，通过市场竞价，使土地适度向生产能手集中，实现经营田的连片、联合，发挥土地的规模优势，提高经济效益；本着效率优先、兼顾公平的原则，对农场职工在政策上给予一定的倾斜。

2．对基本田适用农村土地流转方式。对基本田，完善职工的合法权益，保证稳定而持久的承包经营权；在此基础上，给予农场职工充分的经营自主权，借鉴农村土地流转转让、转包、互换、入股、出租等多种形式，在农户之间进行自由流动。

3．以土地为纽带实行与企业的对接。农业产业化是提高土地综合效率的重要举措。对于基地提供生产资料供应龙头加工企业的垦区可以适用这一模式。农垦发挥组织化的优势，统一提供生产资料和技术指导，并且实行预售制度，统一包销。通过产业经营形成的规模和集聚效益，强化“公司+基地+农户”或“公司+农户”的土地经营模式，形成以产业公司为龙头的产业链，实现区域联营，不仅能够给农